李应宝：地方财政预算改革深化的若干建议

点击：  作者：李应宝    来源：【原创】昆仑策网  发布时间:2016-08-09 07:06:20

 

 

　　深化地方财政预算改革是进一步贯彻落实新《预算法》的现实需要，也是强力推进经济结构转型升级乃至地方政府职能转换的必然需要。因此，地方各级政府及财政务必借助于新出台的《预算法》，加大调整改革力度，尤其要从预算政治和理财理念的更新上入手，不断深化改革领域和内容，强化全新的财政预算指导，推进公开和细化预算体制机制健全完善，建立起公平公正、清澈见底、经得起公众和历史检验的地方财政预算运行新机制。

 

　　一、当前地方财政预算运行现状

 

　　（一）预算的综合性仍较差。理论上讲，大凡市场经济条件下的政府收入绝大部分为税收收入，只有很小部分的规费收入，而且，所有收入都要纳入财政预算。实际中，我国尤其是地方政府收入，除了以税收为主体的预算内收入外，还包括大量部门直接参与社会分配的各种基金、收费等非税收入和部分政府职能部门私自设立、摊派的制度外收入。而在这些收入中，只有预算内收入算是基本纳入了地方政府的财政预算；非税收入至少没有全额纳入，有些是不可预见性的没纳入还情有可原，但有些纯属于部门利益熏心而蓄意逃避预算,那就得另当别论了。从而，致使地方财政预算的调控空间相对受到限制，财政预算的综合性仍较差。　

 

　　（二）预算供给范围仍过宽。当前，地方财政支出范围不仅包括公共机构、公共服务等项目支出，而且还包括大量竞争性领域的开支，如拨付企业亏损补贴、弥补企业资本金、各类技改配套资金等等。还有在市场经济改革中，有相当数量的事业单位已走向市场，收入规模相当可观，但财政仍须对其提供经费，官商“双轨化”相当突出。还有因事权财权不匹配而导致地方尤其是基层财政硬性配套投入和超范围投入财力，致使地方财政支出范围过大、包揽过多等问题一直没有得到根本性解决，结果造成应该由财政承担的事情财力不足，而政府不该管的事情却管了很多，扭曲了分配关系，加剧了地方财政收支矛盾，直到损害了社会分配公允。　　

 

　　（三）预算编制仍粗放。尽管努力改进了多年，预算细化程度仍然不及国外好多国家，尤其是科目梱梱归类导致二级三级科目难以细化比较普遍。多年来，地方财政预算的编制形式一直是功能预算，这种预算结果过于抽象，财政资源配置不能显示具体的使用部门或单位。财政预算编制方法大多仍在采取基数+因素法，即依据上年基数加上新年可预计因素按比例匡算而就的新年预算，包括部门预算也都如此。这种方法既不科学，也不规范，更不符合公平公正的原则，极易造成支出刚性增长，收支难以平衡。因为，它只对新增支出因素进行了研判和预见，不对基数分析，编制方法过粗，透明度也不够，公众也无法对支出安排进行监督，造成不少不公平的要害。　

 

　　（四）预算支出效率仍低下。

　　一是由于预算资金安排基本上是“基数+增长”的模式，对资金的基数部分缺少必要性的分析和论证，缺少随时间、实际等因素进行调整的机制。

　　二是由于预算的权威性、法制性还不强，每年下半年调整预算，预算缺乏法制性、权威性。尤其是打”擦边球”的增补预算相当普遍而严重，根本不经过人大审批程序，一旦遇到大项增支情况时，行政长官一拍板，财政必须想办法搞钱保增支。这就是我经常在论文中斥责的“预算还不算、县长说了算”的做派。

　　三是由于部分预算单位调整了预算资金的使用用途，挪作非项目使用，导致财政资金的使用效率下降。

　　四是财政资金预算安排环节较多，使财政资金没有全部用于具体的项目，降低了应有的使用效率。有调查表明，真正用到项目建设上去的资金往往不足1/3。

 

　　（五）预算的公平原则仍缺失。我国加入WTO多年了，按照非歧视、公平和透明的原则，对各种企业实行国民待遇。但目前仍有相当数量的地方政府为加强招商引资力度，纷纷在财政支出中安排了相当大的财力，建立财政扶持奖励基金，用于奖励给企业和个人。这些地方财政预算的列收列支，一方面减少了地方可用财力的规模，增加了地方财政收入“泡沫”成份。另一方面，这种财政预算奖励支出对不同企业形成了不公平的待遇，不利于企业间通过市场进行公平竞争，地方的财源也会因为奖励支出而不断流失，扰乱了地方财经秩序，极不利于地方经济持续协调健康发展。

 

　　二、制约改革的深层因素

 

　　我国社会主义市场经济体制正在不断向前迈进和发展成熟，这就决定了我国财政必须要由原来计划型模式的国家财政转型到市场型模式的公共财政上来。建立公共财政不仅仅是财政模式的变革问题，而是个根本性质澄清矫正的大问题，它会直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，它将大大加速我国市场经济体制建立健全的进程。公共预算是公共财政的必然要求，是与公共财政相适应的一种财政预算形式，只有在这种正确的理论指导下的财政预算，自然就体现着公共、公众和公平的本性！一直以来，尤其是地方不正确不适应的财政理念，严重制约着地方财政预算改革进程，随着公众社会文明的高度发展及公共财政的逐步健全，当前财政预算改革首要消除四个不适理念：

 

　　一是要消除“官衙”财政理念。这一不适理念一直困扰着当前预算改革，包括我们从事财政工作的不少人都往往还在认为财政姓“官”，财政是听任领导分配的，政府的国库即为“官衙”的财富。殊不知，随着公共社会文明不断迈向高层次乃至公共财政不断推进发展，这一理念将会名正言顺为：财政，乃人民大众的财富！因为它是社会公众所共同创造积累的社会公共资产或财富，并不是政府乃至极少数“一把手”官员的财经！这里特别要搞清一个概念，叫你（官员）负责或具体操作管理，只是委托代理关系，管理财政≠“你的“财政，而管理社会包括管理财政所应支付给官员的劳动成本支出跟财政就应姓“官”不是一会事！管理只是劳务，财政本性公众。因此，要从理念上矫正，制度上体现，特别要从地方财政预算体系上、操作上都要改变“官衙”财政理念和意识，切实为公共公众财政而正本清源！

 

　　二是要消除局长“专管”财政理念。要在认可财政并非姓“官”的指导思想的前提下，逐步用健全的预算管理制度取代局长签批财政运行的老作法，不要动不动甚至每个环节都找局长签批后，才能收付拨款，健全的预算体制机制和审批合格的年度预算就是政策，就是指向，就是领导，就是规矩。简言之，一旦经过人代会通过了的财政预算方案，财政科室就按预算操作执行，无需再请示，再审批，严格按照预算进度收拨和核算，切实体现人民当家理财的本质，并一切都在行政服务大厅里完成，真正建立起公开透明、简便易行的财政运行体制和机制。这样，既能消除好多社会误解财政的弊端，尤其能有效消除“抢当”财政局长的盛行风气。只要财政局长一调整，好多人谋划抢着当！我们这儿有一上任局长，调整到哪个局当局长都不愿意干，呆不长，曾靠关系三次抢当财政局长，”打“回来后一能提拔他的关系人，实现个人私欲；二能玩转领导而飞黄腾达，名利双收。竟在后一任期的两三年中财政局一下子判刑6个副科级以下的干部的情境下，他还被提拔为政协、人大副职。难道真是为民理财？难道非他莫属？咋没见他主动请缨到权利均小的局去当局长呢？不少副职宁愿赖在财政局当副局，也不愿到别的局当局长。说到底，不就是财政局长大有权利吗？！

 

　　三是要消除“不用白不用”的理念。多年来，不仅仅是财政资金的使用对象，也有不少的领导人，包括我们财政部门本身，都不同程度地存在着财政的钱是国家的钱，来得容易，用得大方，甚至是“不用白不用”的理念长期作崇，加之我国一直没有真正把财政绩效提上议事日程，更不说纳入法制轨道，致使好多地方不惜一切手段“跑部进厅”、锐意攻关而争取来的钱，来之容易，挥之痛快，“不用白不用”达到极致，使财政资金无端浪费的现况比比皆是，愈演愈烈，尤其是地方基层使用效率非常低劣！无论按照公众财政的本质要求也罢，无论按照新的《预算法》规定也好，还是社会公众强烈呼吁，财政预算必须按照“用钱必讲效、用钱必问责”的理论，给预算，搞决算，考核效益，实行奖惩，用得好的给予奖励，用得差的削减预算，用得浪费的要坚决惩罚！从而，着实堵塞长期以来用钱人尤其是一些领导人随意浪费公众财力的黑洞和野蛮行径，进而从根本上提高财政资金使用效率。同时，也能有效遏制贪腐行径，促进社会公平。

 

　　四是要消除执法收钱“归己有”理念。长期以来，“我收的税费归我（单位）所有所用“这一最低级的错误理论扭曲着财政预算改革，随着公共社会高度发达和公共财政的健全成熟，这一理论必将不攻自破！不论单位与社会的行势强弱、收费多少，一律按照公共预算的理论和政策归公众所有，归公众所用，归公众所享才是本源，真正体现取之于民、用之于民的公共财政本质。不用分说，一个政府公共职能部门或单位，你不是仰仗国家法规政策，收得到谁的钱？谁又能随便给你钱？国家是什么？国家是大家的“家”，道理很简单。所以，代表国家也是代表人民收的税费，不能归“自己”所有，统统应归公众所有所用才是正理！你的劳动付出给你支付报酬了的，没有亏你！而我们好多执法机关或单位，往往错误地还认为辛辛苦苦收税费，搞执法，财政凭什么“统一”走了？就凭公共乃至公众的财政理论！

 

　　三、深化改革的设想和举措

 

　　十八届三中全会提出“建立现代财政制度”，无疑为当前及今后一段时期内的预算管理制度改革明确了方向。未来的预算管理制度改革，要以《决定》精神为指导，按照《深化财税体制改革总体方案》规划的时间表，促进2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。我以为，当前应着力以下五个强化：

　　（一）强化统筹预算功能。也即全口径预算管理，这是实施全面规范、公开透明的预算制度的基础，并不是计划经济统死的口径。全口径预算管理包含两层涵义，一个是在行政层次上所有政府收支都应由财政部门统揽，即必须应由财政部门统一行使所有政府收支的日常管理权，这是全口径预算管理的阶段性目标。另一个是所有政府收入必须接受立法机构的控制，也就是所有政府收支规模、收入筹集、支出用途都必须由各级人大授权，接受人大及社会公众的监督，这是全口径预算管理的最终目标。为此，地方各级财政务必做好两项基础性的工作：

　　一是要在厘清政府各相关部门职责权限的前提下，高度强调财政部门对所有政府收支的统揽权，在行政层面上把分散在相关政府部门的预算权统一集中到财政部门手中，清理规范涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出，使所有政府收支都归口集中由财政部门管理，最终实现财政部门可以统筹安排全部预算资金。

　　二是要提高人大在预算管理中的话语权，减少预算管理中存在的人大向政府较多授权的现象，对预算管理的各具体事项都应尽可能地做出明确的法律规定，使人大在预算编制、审批、执行以及预算调整、决算审查中享有充分的决策权，在预算管理的全过程中能够行使全方位的监督权，实现一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等“四本预算”在接受人大审查批准时都适用相同的标准与程序，从而确立全口径预算管理的立法控制。

　　最终，让大家都明白，凡是国家行政事业单位凭借国家职能或法律法规赋予的权力而形成的收支或结余的公共财富，都是公众财政范畴，那怕是一根“豁鼻子针”也要通过财政预算!

 

　　（二）强化中央统一功能。处于我国大不是小、且地理差异也很复杂的国情考虑，对地方财政预算的各项指标还是要实行基本统一政策，分类定档，指导地方预算编制分配的统一性和规范性。就是说，把全国30个省份或地区分类一、二、三档，即发达省份、中等省份、末等省份，每个档次的预算指标均相同，不再放任目前五花八门的预算体系或指标。比如：人头工资和津补贴在一类省份是多少都是多少，不得另行增加或减少预算。简单地说，属于哪等省份就按哪等省份的统一指标纳入预算，不得自行其是乱发滥补，导致社会分配越来越不公！尤其要彻底解决同类地区“国税财政两对门，工资待遇多几成”的乱七八糟的作法！这是社会主义大家庭起码的规则，基本的分配政策不得我行我素！开放不是叫你“滥放”，改革不是叫你“怪革”！必须在代表人民大众的根本意愿，坚持统一公平效率的基本原则下去改去放。否则，连个基本的人头待遇都难得统一统住，何为中央政府？何谈预算改革的公平公正？！

 

　　（三）强化公开透明功能。严格按照新预算法规，除继续深化全口径预算管理外，还应在制度、机制建设上，深入推进地方政府及部门的财政预算、决算公开改革，这是消除“官衙”财政理念的根本举措。公开透明的方向是社会各界都能依法了解并掌握预算资金的来龙去脉，尤其要让大众百姓清楚地方政府或单位究竟在干什么，咋在用钱咋在干事，进而推进地方政府政务公开透明改革到位。为此，除涉密信息（不过地方政府也没什么涉密事宜）外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开；细化部门预决算公开内容，将部门预决算公开到基本支出和项目支出；在按功能分类公开的基础上，扩大政府预决算和部门预决算按照经济分类的公开内容，预决算数据背后的原始数据和信息也应向社会公开；预决算报告应尽可能地做到通俗易懂，普及预决算知识，能够让非专业人士清晰便捷地明白预决算相关内容；创造条件，积极探索公众参与预算决策过程的机制与渠道，更多地吸纳公众参与到预算决策和执行的监督上来，使财政资金能够最大限度地满足社会公共需要，让党和政府的主张和政策在公开接受公众监督的前提下赢得支持、理解和参与。

 

　　（四）强化预算约束功能。

　　一是要着力完善公共支出预算执行中的控制监督。要在建立健全立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各预算单位内部不同层次的监督体系和监督制度的同时，还要加大社会对预算执行的监督。

　　二是要着力加强预算执行情况的信息反馈。建立严格的报告制度，各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况报表和详细的文字说明。各部门按照本级财政部门规定的期限，向本级财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明。财政部门要定期向本级政府报告预算执行情况，各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算执行情况。

　　三是要着力改进预算拨款方式。严格按照批准的预算执行，拨付预算资金应坚持按预算计划、按事业进度、按规定用途、按预算级次拨款，具体由国库单一帐户集中进行拨付。坚持行政事业单位人员工资奖励补贴发放“银行化”，杜绝单位造册、个人签字、会计汇总记帐的非法领拨行为。这样，既可以有效控制人员工资和奖金补贴乱补滥发、过快增长，又可以遏制“灰色收入”现象，抑制消费基金膨胀，有效促进社会公平。　　

　　

　　（五）强化预算绩效功能。在建立政府公共支出预算体系时，地方政府及财政也要转换角色，调整支出预算范围，优化支出结构，提高财政绩效。我以为，当前要着力推进以下几点：

 

　　第一、该退则退。按照党的十八大四中全会确立的“要让市场要素在资源配置中起决定性作用”的精神，在切实理顺市场与政府关系的基础上，政府财政要逐步退出本应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，包括很多社会事业服务的提供、企业自主发展经营要素等，进而加大转移到社会共同需要方面，尤其是公共民生和基础设施建设上去。经济建设的投资主体主要应由政府转向企业，财政只支持进行大型公益性基础设施建设，着力升级发展环境，促进社会公平竞争，平等发展。

　　第二，试行产出预算。预算的编制、执行和监督是预算的三个不同环节，共同构成了预算的整个过程。但目前我国地方财政预算基本上是投入预算的理念，对预算的绩效评估与考核比较淡化和薄弱。产出预算是绩效预算的一种典型模式。要强化政府尤其是地方政府财政预算的绩效考核，就必须采用产出预算的理念和方法，对预算支出的产出和成果两个方面进行评估。

　　产出即：特指财政支出的活动成果，可以用“数量”指标或“质量”指标描述。比如教育方面的产出可以用“毕业生人数”（数量指标）计量，也可以用比如“12岁儿童中具备阅读和计算能力者的比例”（质量指标）来计量；卫生方面的产出指标可以用“接受免疫者人数”（数量指标），也可以用“因注射哪几种疫苗而使人们免患哪几种疾病”（质量指标）来计量，等等。

　　成果即：是指政府战略和政策的最终目标。如提高生产力和人们收入水平，可以看作是教育政策取得的成果；提高人口的预期寿命可以看作是卫生政策取得的成果。通过科学定性定量的考核结果来进一步完善和改进财政预算的编制，通过调整政府供给范围和指标，改变预算编制办法，细化预算编制内容，硬化预算管理和约束以及强化预算的绩效考核，逐步改进和完善我国地方财政预算，建立地方财政预算新体系。

 

　　第三，改进预算年度。改变现行的单一年度预算平衡机制，在政府预算编制、执行等环节，实现合理的跨年度平衡机制，改进年度预算控制方式，以便更好地发挥财政宏观调控作用。对于当年的超收，原则上不安排使用，削减财政赤字、化解政府性债务，或补充预算稳定调节基金，纳入以后年度预算统筹安排使用。对于当年的短收，应按程序通过调入预算稳定基金、消减支出或扩大赤字来解决；弱化对收入预算的考核，收入预算从约束性转向预期性；强化支出预算约束，加强对支出政策和支出预算的审查；借鉴国外经验，试编跨年度预算，确定合理的时间跨度和价格基准；跨年度预算的基本内容，除了包括传统年度预算中的财政收支，还应包括宏观经济形势的分析与预测以及为实现既定政策目标可能采取的政策措施。形成“复合式”财政预算，使之更为科学合理，更为严谨可靠，更加促进发展。

 

　　第四，完善财务报告机制。随着市场经济的发展以及公共财政管理水平的逐步提高，建立更为全面、更加符合国际惯例的政府财务报告制度，将是一个必然的趋势。因此，应按照国际公共部门会计准则，各预算单位务必建立一套完整的政府财务报告，报告应包括：财务状况表（又称资产负债表）、财务业绩表（又称收益表、收入与费用表等）、净资产/权益变动表、现金流量表、会计政策和财务报表附注。为了能够完整地反映政府财务状况，可考虑根据上述所列内容，结合我国实际，形成包括资产负债表、财务业绩表、现金流量表等在内的政府财务报告体系，从而能够全面真实地反映政府财务状况。在此基础上，总汇形成统一的政府财务报告。为了适应加强政府性债务管理的需要，真实反映地方各级政府的应债能力，编制各级政府的资产负债表应是当务之急，都是强化财政预算绩效功能的重要举措。

 

　　还有，深化地方财政预算改革，离不开预算管理新技术新手段的支撑。因此，下一阶段应在总结经验得失的基础上，按照新《预算法》总体精神，继续深化已有的预算管理技术手段，包括政府采购、部门预算、国库集中收付、国库现金管理、财政管理信息化系统、预算绩效监测考评等内容，并积极探索新的管理技术手段，如试行权责发生制的政府会计、试编税式支出预算、建立绩效预算等等，可谓任重道远！

 

　　（作者单位：湖北省南漳县财政局；【原创】来源：昆仑策网）

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