据报道，财政、农业两个部已在安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省选择部分县市开展农业三项补贴整合改革试点，并要求各地比照国家试点也选择部分县市开展试点探索，将在2016年总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开。就此，改革东风劲吹，形势大好，政策很给力，路子很宽广，就看地方党委、政府本身有没有决心去大胆探索。因为，财政支农资金整合使用确实势在必行。

　　一、当前弊端重重

　　一是项目申报仍然各自为政。按照现行财政管理体制，预算资金实行自上而下逐级拨付，最终绝大多数的涉农项目投资都要落实到县一级组织实施。而县一级支农项目和资金计划一般由各涉农部门自行研究确定，并按各自渠道申报，缺乏综合统筹平台和协调机构加以平衡，这就使得县里规划的重点产业或项目，与相应的项目投入计划不能有效衔接，缺乏一级政府“一盘棋”的思想，使支农资金整合从项目申报一开始就垒成了天然屏障，有的甚至走向了误区。这种现状使得“算总数不少、用起来很不发力”的支农投资相当分散，加之财力到位无序，项目建设也参差不齐，地方政府及财政根本无法整合起来集中财力办大事。　　　　

　　二是顶层设计仍然过于滞后。上级部门的支农立项和资金使用政策和制度已经滞后，一味地强调地方争取的项目必须专款专用，严禁统筹安排调剂用，更不要说以县统筹整合用。凡对县直部门申报的项目进行批复后，一般不允许地方随意调整变动，同时为了管好资金，还制定了不同的管理规定。县级管理和使用支农资金的各部门，对涉农的各类项目从资金申报、下达、实施、管理等环节，执行的是所对应的上级部门出台的政策，并不是地方党委政府及财政部门，县里统一调度和使用各类支农资金很有难度，使得该统筹的财力难统筹，该做大的项目做不大，财政支农资金始终处于部门说了算，上级死死的管，只认上报批准的项目，地方一旦改动就视同违纪。
 

　　三是挤占挪用仍然屡禁不止。由于多年来县、镇财力不断上移，相应的事权日渐增多，加上上级的钱最硬最多的只能通过项目申报而争取，地方很多项目或建设都要硬兑现地迎接上级验收或检查，财力紧张不紧张都得从项目建设中截留挪用部分。再加上，单位项目申报前期费用较多，政府也无专项经费，只能是“羊毛出在羊身上”，从项目中预先列支。还有的单位公用经费严重不足，以项目养运转也不在少数。一些职能部门经常参加各种现场办公会议，表态款必须到位，在没有收入来源的情况下，只能打项目资金的主意，最后只能用“虚假工程”、“瘦身工程”、“回锅工程”来应付上级检查验收，求得蒙混过关，骗取资金全额到位。可以不客气地说，县级可用财力中，多数不是来自炒土地，就是变换花样截留挪用项目钱，尤其是贫困地区更为疯狂，一些地方领导心目中“国家的钱不用白不用、用了再说（项目造假）”的意识和情绪表现得非常淋漓尽致。

　　四是部门顾虑仍然重重。有的认为资金整合是在剥夺部门权力，多少存在一些抵触情绪，有的甚至担心资金整合后实施项目的数量会减少，资金安排的区域会缩小，农村受益面减小，从而使基层干部群众有意见。有的对项目建成后的功劳划分存在顾虑，对项目实施也有想法，由于各个项目建设标准、管理要求都存在一定的差异，资金捆绑使用后，项目由谁来牵头实施，工程招投标和工程监理等相关组织工作以及相关费用怎么解决，对工程验收的责任划分等等，都存在不同程度的疑虑和担心，消极情绪多，积极因素少，直接影响到项目建设实施的质量和资金的严格监管。

　　五是专项监督仍然乏力。由于当前涉农部门多多,条条块块纵横交错，也使支农资金安排的渠道和项目种类多,受财政支农资金使用范围广、层级复杂等诸多因素影响,形成了县级财政对支农资金监督乏力,监管难到位,导致资金使用效率偏低。尤其是在资金拨付上，不同来源的资金，拨付渠道、时间和方式也不一，致使支农项目资金管理上很难规范，重复浪费和无端损失在所难免，有的地方或部门甚至十分严重。
 

　　二、导致根源深深

　　一是权力意识非常浓烈。尤其是地方官员包括一些县级科局长们，认为当了局长就得有些权力尤其是财权，在当今相当普遍而严重。再一个就是官本位英雄主义很重，就是只要能向上头争取到项目建设、争取到众多资金，也是各科局长们的个人能力的显现，说明我当“一把手”有本事、有能耐甚至有背景，上面有人，要得到钱，能引起县领导的另眼相看，以待重用。由于这些不正确的权力观、政绩观、能力观的误导，各职能局从内心深处真正很不情愿支农资金的统筹整合，包括发改局、农业局和财政局等等重要部门本身，都是支农资金统筹整合的重重阻力。

　　二是惠农体制不尽科学。首先，条块分割现象明显。从中央和省级来看，支农资金管理体制仍然延续计划经济的旧模式，比如，省级农业产业化下拨资金分别掌握在发改委、财政、农委等多个部门。由于支农资金分属多个部门管理，支持角度、申请使用要求、政策依据各不相同，导致支农资金在县一级统筹困难，项目重复，整体效益发挥很不足。其次，项目资金支付方式多样化。一方面，资金的支付渠道多、对象分散，有的资金直接补贴到农民手上，有的支付到项目单位，有的则支付给金融机构。另一方面，资金来源渠道不同，对管理制度和要求也不统一，再加上省管县财政体制的推进，不仅加大了资金监管难度，也无形中增加了监管成本。支农支出项目资金往往多头管理，甚至同一类型项目资金，往往切块安排，按照各自项目的相关管理规定间接或直接要求基层不能与其它项目整合，导致出现一些孤军奋战的单项工程。第三，目前大部分地方支农资金整合还只是在财政部门层面单打独斗，缺乏地方政府领导下的统筹协调机制，预算执行管理信息共享机制和氛围也都还不适应整合的新形势，新要求，有待于打造升级版。再是，预算执行责任考核和绩效管理制度方面也不完善，农口部门预算执行考核中还缺乏完善的预算执行量化的目标制、通报制、考核制和责任追究等工作机制，财政在安排支农项目补助资金时调控力度很脆弱。

　　三是资金使用相当零散。不少地方或部门为了平衡各方面的利益，照顾各方面的关系，把好多专项资金当成“唐僧肉”来四分五裂，使一个县的支农财力分配很零乱。如巩固退耕还林后续成果的专项资金，应按“集中成片、突出重点”的原则来安排，事实上为了平衡乡镇利益，基本上都是平均分配，最少的村是一两万元，具体到一个村而言，根本都做不了什么事，好多最后也没有做事，多数演变成了村级经费弥补，搞些假项目糊弄上级。对村级“一事一议”补助涉及的村太多，基本上都是领导挂钩点、建设扶贫点在使用，四五万元的额度也解决不了村级急需解决的大问题。这样一来，在项目验收时，工程顶包、半拉子工程等现象比比皆是，资金的使用效益没有得到有效发挥。

　　四是分配权力处于真空。一些单位的专项资金在安排使用上，以相关管理办法、领导打招呼等为借口，很多都不和财政会商，直接进行拨付，这是典型的“政府权力部门化，部门权力个人化”的行为。一些乡镇、村组同一个项目出现多个领导批示，重复解决财政专项资金，职能单位难以招架，资金去向与用途也难以监管到位。更有甚者，一些职能部门先斩后奏，造成既成事实，政府主管领导搞得很为难，不同意也不行，统一了又违纪，同时，给财政、审计职能的发挥带来了很多阻力。

　　三、改革举措多多

　　财政支农资金整合是指立足本地实际和经济社会发展规划，以财政支农资金使用效益最大化为目标，以主导产业或重点项目为平台，在不改变资金性质和资金用途的前提下，把投向相近或目标一致、但来源不同的各项财政支农资金统筹安排，集中使用。特别是县一级在建设社会主义新农村的形势下，整合财政支农资金有利于逐步规范政府农业资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于转变政府和部门的职能，消除“缺位”和“越位”现象；有利于集中力量办大事，提高财政支农资金的整体合力，循序渐进地推进农业农村和农民规划建设目标的一一实现。我以为，按照上述财政支农资金整合的主旨和初衷，要想切实推开整合工作并取得实效，务必要从以下几个方面着力推进。　

　　第一，硬要健全统筹平台。

　　一是主要以县（市、区）为单位，组建支农资金整合统筹工作平台，建立“政府领导，财政牵头，部门实施，共同配合”的领导协调机制，县委、县政府成立支农资金整合工作领导小组，由县长任组长，常务副县长、分管农业的副县长任副组长，涉农职能部门主要负责人为成员。领导小组常设办公室，由常务副县长兼任办公室主任，财政局长、发改局长、农办主任等任副主任，负责日常统筹协调工作，办公室最好设财政局。

　　二是要明确整合范围。在保持现有各类支农资金投向相对稳定的前提下，除救灾资金和特殊用途资金以及国家规定补贴到农民个人的资金之外的所有财政支农资金，财政部门管理分配的支农资金和农口部门预算中用于项目建设的资金都属整合范围。主要包括农业综合开发专项资金、农村沼气建设项目专项资金、扶贫开发专项资金、小型农田水利建设项目专项资金、农牧业专项资金、巩固退耕还林成果项目专项资金、乡村交通建设资金、土地整理复垦专项资金、其他应该纳入整合范围的资金，统统纳入整合预算，统筹安排使用。

　　三是以计划管理为龙头。建立涉农资金项目库，为年初拟定短期要实施的项目计划安排提供科学可靠的依据。建立涉农资金使用会商制度，按照项目计划安排，实行“计划笼子”管理，分管财政、农业的县领导、涉农科局定期参加会商，并对涉农资金进行日常备案，财政部门每季度对各个业务口的涉农资金进行汇集，报支农资金整合办公室，供领导决策参考使用。

　　四是规划整合项目，统筹项目资金。比如对新农村建设资金的整合，在省里申请联点扶建，争取支持的资金，在市里申请将市级涉农资金以及市财政、国土、房产、教育、烟草、建设、民政、城管等部门资金，一律实行统筹，集中向示范点集聚；将财政、城管、教育、卫生、建设、科技、农业、民政、交通、水利、农业开发等部门的项目资金统筹安排，集中向重点大项目、在急项目和民生项目优先倾斜投入建设。

　　第二，硬要施行整合预算。

　　一是要全面梳理涉农资金头绪。从预算编制环节入手，摸清现有涉农资金情况，归并或按照资金用途重新分类，严格控制新设立涉农专项资金，积极推进部门预算项目支出的统筹安排。

　　二是在预算编制环节进行整合。围绕涉农重点项目，加大涉农资金清理归并力度，对用途一致或相近的专项资金归并整合，凡中央和地方配套专项同类资金一律进行整合使用；对绩效不突出的支农资金进行整合后，调剂用于同类急需项目；对预算执行进度慢、又无客观理由的支农项目资金，按照先急后缓的原则进行整合使用。

　　三是在预算执行中保证整合实施。对通过整合的支农预算资金拨付保证顺畅及时和足额，对支农资金的零散拨付要严加监管，没有理由整合的支农资金拨付坚决拒绝和查处，确保在预算执行这个环节里整合流失和违纪出现，以囤积更充足的支农资金整合使用到该办的大事上去、该建的项目上去。

　　第三，硬要改进管理模式。以县为单位，着力改革支农资金的立项、审批、实施、监管、考核等环节，实行五统一：

　　一是统一申报立项。县级财政部门根据发展规划、建设重点和项目编制指南要求，按照集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入的要求，组织有关方面对申请扶持的项目进行可行性论证后，统一申报项目和资金。

　　二是统一下达计划。财政部门要会同有关部门依据上级批复的项目以及县本级预算安排的项目，统一下达项目计划，并将项目名称、实施地点、投资规模、预期效益等进行公示，接受社会监督，大力推进阳光财政建设。

　　三是统一组织实施。项目计划下达后，县级有关部门要会同财政部门统一组织实施项目，严格执行项目的招投标制，择优选择项目施工单位。对于项目分散、涉及面广，或单个项目资金规模小而总体资金规模大的项目，可实行打捆式招标。对于项目所需物资、服务等，按照有关规定统一采取集中采购或政府采购制，从物资采购的初始环节就把好资金节约关口。

　　四是统一监督管理。财政部门要加强财政支农资金整合的预算管理，大力推行国库集中支付制度，一时还不具备条件的地方要严格实行县级报账制，要按项目规划和实施进度报账付款，项目实施单位按规定程序实行报账。在项目实施过程中，相关主管部门要抽调专业技术人员统一负责质量监督，确保工程质量达到设计标准。项目竣工后，由归口主管部门组织验收，同时制定管护办法，落实管护主体、管护责任和管护措施，对项目工程的后续使用效果进行跟踪监督，确保按期正常发挥效益。

　　五是统一绩效考核。从支农项目的组织管理、实施进度、建设质量、资金使用管理、项目综合效益评估等方面，积极探索建立健全统一的绩效考核指标体系，切实加强对支农项目资金的考核评价工作，不断总结完善推进整合使用支农资金的新路子。

　　第四，硬要引好财力投向。改变涉农资金“撒胡椒面”的无偿供给方式，采取机制激励、先建后补、以奖代补、财政贴息、地方配套、“一事一议”等多种措施，优化整合投入投向，要重点支持推进农业生产规模化、标准化、产业化、科技化和城乡基础设施一体化、公共服务均等化、城乡要素配置有序化等方面。近年来，要着重强化农业项目建设投入引导，用项目承接和争取资金支持，积极整合农业资源，加强统筹规划，抓好农业项目编报、管理，建立起科学完善的农业项目库。坚持用项目为平台来落实扶持政策，承接资金投入。对农业重点招商项目、龙头企业“一事一议”，在土地、政策、资金和劳动力等方面给予重点扶持。实现大项目催生大产业、大投入促进大发展的长短规划目标。同时，还要与之成龙配套地设立支农担保资金，破解中小企业融资难题。按市场规则优化配置，设立农村中小企业担保专项资金，并明确有靠得住的创新信用担保公司管理，实现财政支农资金的持续循环使用，有效缓解部分农业中小企业的融资困境。

　　第五，硬要规范重点要环。在项目申报方面，要建立规范的立项审批制度，制定出台支农资金整合项目申报程序及实施管理办法，项目申报单位必须经财政、发改、农业等部门专家现场论证和财政支农资金整合领导小组审批后，由整合资金管理办公室统一上报，在增强项目可行性的同时，确保财政支农资金整合预算编制的准确性、科学性、合理性。在项目的实施上，要明确主体，明确责任，所有项目建设，统一由整合办公室按照各部门的主要职责，尽可能考虑由出资部门实施，对捆绑各个部门资金实施的项目，由支农资金整合办公室协调确定项目的实施主体，负责项目实施及其资金监管。同时，要建立严格过硬、公开公正的项目竣工验收评价制度。项目建成后，县支农资金整合领导小组要及时组织和督导验收，以确保项目建设质量，提升资金使用效率。在资金的监管上，实行严格的规范拨付与审批制度，县财政局是项目资金的管理部门，项目资金实行县级财政报帐制，严格执行“三专、四统一”制度，即：项目资金实行专人管理、专帐核算、专款专用；统一会计科目，统一财务核算，统一报帐程序，统一实行国库集中支付。资金拨付与工程进度挂钩，已开始实施的项目，由项目主管部门如实填写《项目资金拨付审批表》经整合资金领导小组审批同意后按程序拨付，确保整合资金专款专用、安全有效。

　　第六，硬要强化监管机制。

　　一是要健全完善监管机制。从支农政策的落实和执行、项目资金的流向和流速、项目实施的进度和质量、资金整合的效益和效果等方面，在制度、机制层面上，加强对财政支农资金的监管力度，提高资金使用管理效益，做到哪个部门的资金，哪个部门重点负责资金使用的合法、安全、有效。另外，针对支农资金管理的薄弱环节、领域和地区，积极开展专项检查活动。加强对重大支农项目重点跟进指导、绩效考评，形成对资金分配、管理、使用的全程监控，确保支农资金规范安全有效运行。

　　二是要整合监管力量。在明确各级、各主管部门的项目管理职责，严格项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制，把好项目规划设计关、工程施工关、资金使用关、工程验收关的基础上，财政、审计、监察等部门要加强横向监管，上级政府及相关部门要加大对下级的纵向监管，并使纵横向监管相互衔接，目标一致，共同织就有效的支农资金整合监管网络。同时，通过转变工作方式，积极借助社会公众和中介力量，建立和完善上级监督、部门监督、纪监审计监督、群众监督、社会舆论监督等多层次、多角度、多时空的监管防线，增强监管力度，提升监督效果。

　　三是要强化考核考评和激励机制。在层层建立严格考核考评的基础上，上级要对资金整合工作开展较好的县，给予适当项目资金奖励；对积极开展资金整合并取得较好成效的部门，在预算安排上给予倾斜和照顾，努力调动各地各部门整合工作的积极性和创造性，确保支农资金聚集整合给农村建设、农业提升、农民增收真正带来实惠，成为助推农村大发展的新常态。

　　（作者单位：湖北省南漳县财政局；【原创】来源：昆仑策网）

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