张璋 | 政策执行中的“一刀切”现象：一个制度主义的分析

点击：  作者：张璋    来源：政治学人  发布时间:2017-12-17 09:20:58

    

政策执行中的“一刀切”，本质是上级为了纠正下级执行偏离而采取的一种策略。与下级的执行偏离相对应，“一刀切”主要包括明确标准、确定结果、新增标准和停止执行等四种做法。本文试图对中国公共政策执行中的“一刀切”进行初步的解释，以增进对中国公共政策中这一普遍现象的理解。

 

一、问题的提出

 

在公共政策的执行中，“一刀切”是一个常见现象。从房地产调控、环境卫生、交通出行到招商引资、职称评聘、延迟退休、绩效评估，“一刀切”现象无所不在。对子这种现象，人们的看法是相当矛盾的:一方面，它常常被批评为一种简单甚至任性的策略，罔顾社会情境的多样性并因而缺乏科学性；另一方面，在很多时候，人们又对其表示理解，认为这样做往往是迫不得已或至少保证了某种程度的公平性。人们对“一刀切”的矛盾看法，使其往往成为社会上政策争议的中心。

 

公共政策的特征之一是公共性。虽说我们不能明确“公共性”的客观标准，但尽可能大的政策共识是公共性的题中之义，同时也往往关系到政策的最终成败。明智的政策设计应当建立在对人们反应的预期之上，并尽可能避免出现政策争议。因而，排除了政策部门的非理性之外，“一刀切”现象之所以能普遍存在，背后一定会有其特殊原因。

 

在此方面，一些学科的研究成果可能会为我们提供一些启示。譬如，对一些人而言，“一刀切”看起来与那些致力于探索最优方案的做法是类似的;还有的人可能会从哈丁的“公用地灾难”中看到“一刀切”的必要性；另外，如果从西蒙的“有限理性”出发的话，也许能够归纳出“一刀切”实际上是政策部门在有限理性约束下的一种次优选择;最后，对于那些从法律角度研究公共行政的学者而言，“一刀切”可能意味着法制的进步。但由于这些研究并不专门针对“一刀切”现象，因而我们并不能由它们推导出“一刀切”的必然性。如“最优”方案往往意味着与情景的最佳匹配，然而“一刀切”式做法显然对情景有所忽视；“公用地灾难”的解决并不一定意味着政策管制，遑论““一刀切”式政策。西蒙的有限理性只是表明了次优方案的存在，并不能说明次优方案必然是“一刀切”；而公共行政的法制化与“一刀切”之间并无必然联系，实际上，现实中的“一刀切”现象往往是临时性的。

 

目前的公共政策学科对这个问题的研究有限，同样也不能得出令人满意的解释。譬如，在一篇卓有见解的文章中，刘圣中将“一刀切”与匿名评审、年龄界限相提并论，认为它们都由基于不信任文化之上的非人格化管理所致。然而，非人格化的本意是制度化。而事实上，“一刀切”与制度化有着本质上的区别。在对“农业学大寨”运动的研究中，张昭国等将“一刀切”与人们的思维方式联系起来，认为是政治运动导致的缺乏辩证的思维方式所致。但这个观点并不具有普适性。尤其在政治运动已趋少趋缓的今天，很难说“一刀切”做法就是为了迎合上级进行阶级斗争的口味。梁平汉从委托-代理角度出发，认为“一刀切”政策的本质实际上是多层级体系中的一种授权方式。这个观点很有见解，但遗憾的是并未联系中国广阔的公共政策实践。

 

本文试图对中国公共政策执行中的“一刀切”进行初步的解释，以增进对中国公共政策中这一普遍现象的理解。公共政策的制度分析模型认为，机构是公共政策的制定和实施者，因而，那些制定和实施公共政策的各个机构之间的关系形塑着公共政策的基本面貌。我们试图运用制度主义的分析方法，从制度化的政策机构间关系来分析“一刀切”现象。文章接下来将分析政策执行之“一刀切”的特征，并运用委托-代理理论来分析其本质，回答“是什么”和“为什么”的问题；其次，将根据前述分析，归纳“一刀切”政策的基本类型，并分析能够成为“一刀切”政策的技术特点，回答“有哪些”问题；再次，文章将对“一刀切”的发生机制进行演绎，对其成效进行探讨，回答“如何形成”以及“将会怎样”；最后，将总结文章观点，探讨“一刀切”现象对于公共政策体系优化的启示。

 

二、“一刀切”的本质

 

“一刀切”是“一切”一词的俗称。对于后者，颜师古在《汉书·平帝纪注》中解释道，“一切者，权时之事，非经常也。犹如以刀切物，苟取整齐，不顾长短纵横”。也就是说，“一刀切”往往用来描述那种以简单严厉之措施来达到整齐划一之结果的做事方式。

 

在公共政策执行中，“一刀切”指的是为了达成某种政策效果而采用的相对单一的执行标准或方式。从实践中观察，它通常呈现出4个基本特点:(1)“自上而下”的策略。“一刀切”政策往往由上级提出，是上级针对下级而采取的一种规制措施。(2)规范化的倾向。“一刀切”不顾实际情境的多样性，试图用一个(或少数)固定标准来取代多个弹性标准，并进而实际上取消了下级根据情境而做出决策的机动性，是一种规范化的努力。(3)权宜之计的性质。“一刀切”往往是上级临时做出的，主要针对情境中出现的新问题，属于情境应激式行为，本身并不存在着顶层设计或事先规划。因而，“一刀切”与政策或管理中日常所谓的制度化并不相同。(4)强激励的配套。“一刀切”具有目标优先性，并往往配套有更加严厉的奖惩措施。

 

公共政策执行的一般情形是:上级制定政策(包括目标和行动策略)后，将其交给下级去执行。由此，上级在保持决策权和监督权的同时，必须赋予下级相应的执行权。由于未来情况的不确定性，以及实际情况的差异，下级的执行权，除了对实现政策目标所必需资源的支配权外，还应包括根据实际情况进行执行规划和相机调整规划的相机决策权。若从权力分配的角度看，“一刀切”政策其实就是对下级执行权(尤其是相机决策权)的一种限制。因而，相对于常规的政策执行而言，“一刀切”属于非常规的政策执行方式。

 

“一刀切”的决定由上级做出，意味着上级认为政策执行常规已不再适用。通常，上级在两种情况下会做出这种决定。一是上级对下级的常规性执行本身并无不满，只是执行的客观情形发生变化，上级认为有必要采取“一刀切”的手段。譬如，当社会发生了危机事件，就需要打破政策执行常规，以类似“一刀切”这样的非常规举措，将分散于各个下级的权力和资源暂时集中起来，以尽快控制危机，减少其负面影响。二是上级认为下级的执行偏离预期，而以“一刀切”的方式对其予以纠正。当然，并非所有偏离行为都会导致“一刀切”。一般地，对于个别的、偶然的偏离，上级一般会采取个案式的纠偏，如督查、指导、批评、撤销下级决定、改变政策方案等等。“一刀切”显然针对的是普遍的、经常性的偏离。

 

抛开第一种情况不论，这里集中讨论第二种。下级行为的普遍、经常性的偏离，固然有多种原因。但如果我们坚持公共政策研究的一般假定，即认为下级是“理性人”的话，就有理由将注意力投向政策执行的基本制度安排。制度因素限制了人们的选择。在上级看来是偏离的行为，其实只是下级在特定制度空间中的一种理性选择。这样，我们就可以从公共政策执行的制度设置来探讨下级的执行为何会偏离上级预期，而上级为何又以“一刀切”的方式来应对之。

 

我们可以套用委托-代理理论，来具体分析。按照该理论，政策制定者和执行者之间的关系实际上是一种委托-代理关系。这个关系由上级在向下级分派执行任务时建立。在理想的情况下，上下级各自的权利和义务都在委托-代理关系成立时即已标明。双方按照委托-代理协议的规定各自履行其权利/义务。这样，作为代理方的下级的执行行为就不会出现偏离上级预期的现象。

 

但现实的情况往往并非如此。由于人们理性的限制，现实中的委托-代理协议通常是不完备的。这主要表现在两个方面。一是信息不对称。即代理人由于专业分工的缘故，总是掌握有委托人所不能掌握的信息。在政策执行中，下级更靠近标的群体，更全面接触到执行环境，掌握了大量的政策执行所需要的“地方知识”。与上级相比，下级显然拥有更多的信息优势。这意味着下级在实际的政策执行过程中，可能打着上级旗号而满足下级的私利。此即所谓的“道德风险”。二是信息不充分。委托-代理契约总是针对未来的，但未来难以预料，任何委托-代理协议都不可能穷尽所有事宜。这样，契约未规定事项，尤其是执行契约的风险或收益究竟归谁所有，就成为影响代理人行为的重要问题。在企业中，这个问题往往由委托-代理协议中关于剩余分配的规定而确定。其中，“剩余”既包括双方的剩余控制权，也包括由剩余控制权所带来的回报。但在公共政策领域，上级和下级的委托-代理契约一般体现在宪法、行政法以及编制管理制度中关于政府及其部门的职能、权限(尤其是地方制度或府际关系)的系列规定。这些规定往往是粗线条的，不能涵盖具体的政策情景。如此一来，下级就可能运用自己的信息优势来侵占剩余控制及其回报。委托-代理理论揭示的这两种情况，在公共政策执行中屡见不鲜。在国内，所谓“上有政策，下有对策”现象，就是对这些情况的生动描述;而“一刀切”就是对这些执行偏离的一种纠正策略。

 

三、“一刀切”的类型

 

既然是下级执行偏离行为的纠正，“一刀切”决策就需要考虑下级执行偏离行为的类型。在既有的研究中，对下级执行行为分类已经很多。其中，许多执行类型如变通执行、象征执行、敷衍执行等，都与本文接下来讨论的执行偏离相关。

 

但本文关注的是执行制度所导致的执行偏离现象，即委托-代理式的政策执行制度安排导致了哪些执行偏离。接下来将从“委托-代理制度的内在问题”以及与此相应的“下级行为策略”两个维度，对下级的执行偏离进行分类。

 

其中，“委托-代理制度的内在问题”主要有信息不对称和信息不完备。下级之所以能够偏离执行，主要原因在于利用了委托-代理式制度安排的固有局限。因而，制度内在问题是下级执行偏离之所以发生的前提，也决定了下级执行偏离的基本方向。譬如，由于委托-代理双方的信息不对称，下级就可以打着执行的旗号，实际上并没有全面忠实履行自己的执行义务，如公共政策中的选择性执行、象征性执行、不执行等等;由于委托-代理协议不能明确规定剩余分配，下级就可以在执行中擅自变更自己的控制权并侵吞剩余利益，向上级转嫁剩余风险。“下级行为策略”主要包括隐蔽行为和隐蔽信息。前者指的是下级做出的上级难以察觉的作为或不作为，如向群众发放生活补助时没有实地走访补助对象，在代为征收税收时擅自增加收费项目等;后者指的是下级故意隐瞒一些信息，诱导上级对自己的行为发生错误判断，如“政结工程”、统计数字造假等。按照这两维度，我们就可以将因委托-代理式的制度安排而导致的执行偏离分为以下四类(如下表):

 

第一类是“表面执行”，这是典型的偷懒行为。下级宣扬采取行动去实现政策目标，但实际采取的行动不足以实现目标，因而实际执行的只是部分政策内容和政策目标等。最典型的例子就是前些年有些地方在实施节能减排政策时，并没有严格执行上级规定。街头官僚的选择性执法，也属此类。

 

第二类是“无执行”，往往是隐蔽的政策抵抗。此类政策执行往往发生在最基层，上级对政策执行监督最弱化。比如，有些公安机关在当事人报案后，先不立案。在乡镇计划生育政策执行过程中，有些基层官员出于各种考虑，拒绝对违反计划生育政策的标的群体进行处罚等等。

 

第三类是“变通执行”，其特点是执行部门扩张或过度使用自由裁量权，更改政策目标或内容，使之对自己更为有利。如某地为了建设开发区，采用“化整为零、连片审批”的方式，将上级才有的大面积建设用地审批权据为己有。90年代，我国部分地区一度较为严重的“乱摊派、乱收费”也属于这种情况。

 

第四类是“自主执行”，即根据自己的需要，遑顾上级政策，自行制定管辖区内实施的政策(“土政策”)。如某县为了推动义务植树，自行规定、扣除干部职工月工资的10%作为绿化基金，违背了义务植树的精神，侵犯了干部职工的权利。

 

这些执行偏离，既可以单独成类，也可以以某种方式结合在一起。譬如，上世纪90年代，一些基层政府针对农民的“乱摊派、乱收费”问题，既包含有对农民权利保护政策的表面执行和无执行，也包含有对农业农村经济发展政策的变通执行，还包含有基层自己“土政策”的自主执行。

 

需要指出的是，对于这些执行偏离，上级未必会采取“一刀切”的处理方式。由于下级执行偏离利用的政策执行制度的固有局限，导致有的执行偏离上级未必能够发现;而且，正如本文下一节将要分析的，对于发现的执行偏离，上级也可以容忍;对于不能容忍的，上级还可以采用其他手段，如派遣工作组。但一旦上级决定采用“一刀切”，就必须确定“一刀切”所针对的领域或环节。“一刀切”的决策包括两个部分的考虑。一是功能考虑。“一刀切”政策要能弥补和解决委托-代理式执行制度安排存在的问题，包括信息不对称和信息不完备，这样方能防止下级执行偏离的出现。二是形式考虑。要能有效针对下级执行偏离的策略。这样，我们就可以将上级的“一刀切”括为四种举型:

第一种策略是“明确政策标准”。通过明确政策执行的过程或结果的标准，将下级的行为与其结果之间的关联关系更清楚地显示出来，以此来防止下级的偷懒行为。比如，用地区GDP作为地区经济发展的基本标准，用统一的年龄或学历标准夹衡量干部素后等。

 

第二种策略是“明确结果”。通过更加强有力的监督举措，如达标评比、监督举报、信息公开等，让下级执行行为无所隐藏。

 

第三种策略是“新增标准”。主要针对的是下级擅自扩大自身权力、侵占上级利益或标的群体利益而采取的“一刀切”政策。最典型的是干部绩效考核中的“一票否定”。

 

第四种是“停止执行”。对于下级在执行过程中的自主决策，上级认为不符合其政策目标的，以“一刀切”的方式对其进行制止。如停止新建楼堂馆所、取消一切非法定收费和审批项目等。

 

当然，由于下级执行偏离的类型往往以综合的方式存在，上述不同的“一刀切”政策，在现实中也往往以相互联系的方式存在，此即俗称的“组合拳”。

 

四、“一刀切”的发生机制和成效

 

前述分析也初步展现了政策执行中“一刀切”现象发生的基本逻辑:政策执行的委托-代理式制度安排所存在的问题，为下级所利用后形成了执行偏离，“一刀切”则是针对这种执行偏离所采取的一种应对策略。然而，本文前面也曾提及，并非所有的执行偏离都会引发“一刀切”。那么，在何种情况下，上级会做出采用“一刀切”的决策?

 

一般地，上级的“一刀切”决策必须建立在对下级执行偏离信息的掌握之上。然而，按照政策执行的委托-代理式制度安排，由于下级拥有信息优势，这些信息应该不会通过通常的政策执行反馈机制发送到上级那里。所以，在下级执行偏离和上级“一刀切”决策两个环节之间，一定有一个特殊的信息传递机制，将下级执行偏离的信息传递给上级。本文将这种把下级执行偏离信息传递到上级并为后者所接收的过程途径称为信号机制。信号机制是下级执行偏离行为和上级“一刀切”决策的连接点。有了信号机制，我们就可以得到一个相对完整的关于“一刀切”发生机制的逻辑图(如下)。

本文之所以用“信号”而非“信息”，主要是想强调上级接收的只是那些能够显示下级执行偏离的信息。信号可能是完整反映下级执行偏离的全部信息，也可能只是部分信息。但对上级而言，只要所接收的信号能够表明下级执行偏离即可。这是因为，在一个下级拥有信息优势的制度安排中，上级要获得完整的下级执行偏离的信息是很困难的；同时，从决策效率的角度分析，上级也不需要全面真实地掌握下级执行偏离的信息。所以，上级的“一刀切”决策，只是对那些能够显示下级执行偏离的信号的回应。

 

上级对信号的回应，取决于信号机制的特征。一般地，这些信号机制可以用信息传递的一般过程模型来进行分析。为简单起见，本文选择其中的三个主要要素:

 

一是信号源，包括从政策组织体系之外产生的外部信号和来自于政策组织体系内部产生的内部信号；二是传递媒介，包括制度化或固定的渠道和非制度化或临时的渠道;三是信号强度以及相应的过滤机制，一般地，信号愈强，其突破组织层级过滤的能力也强。这样，一个戏剧性信号(如重大事件的发生)往往能够立即促发“一刀切”决策议程的启动;而有些弱信号则需要经过长时间多频次传递，其信号强度积累到一定程度时，才有可能被上级所感知。

 

将这三个要素搭配起来，在逻辑上应该可以得到8种信号机制。但从理论上看，由于内部信号本来就应通过制度化途径来传递，故将内部信号与非制度化途径的组合略去，只剩下六种基本的信号机制类型(如下表)。当然，在现实中，这些信号机制既可以单独出现，也可以以某种形式混合在一起。如群体性事件，既可以通过社会媒体的方式反映到上级那里，也可以通过政府内部的信息系统来传递。单一的群体性事件的信息既可以单独信号传递，也可以与政府统计的上访信息一起作为信号传递。

将“一刀切”决策视为上级对信号的一种反应，可以让我们更直观地理解“一刀切”的追踪决策性质。同时，信号机制本身也可为我们判断“一刀切”的走向提供一个依据。既然“一刀切”即为信号的反应，那么，“一刀切”的存留应当与信号的存留有密切的关系。换言之，“一刀切”的直接目标是让信号消失；“一刀切”出台后信号的变化决定了“一刀切”的走向。

 

我们可以将其分三种情况进行讨论。第一种情况是“一刀切”出台信号完全消失。这会给上级带来问题已经解决的印象。既然问题解决，就没有必要继续采取“一刀切”这种非常规政策，“一刀切”会终止，政策执行仍然回到常规状态。比如，煤矿安全事故发生后，要求所有煤矿停产整顿的“一刀切”政策，往往在事故处理后就悄然终结。第二种情况是“一刀切”出台后信号仍然存在。这意味着“一刀切”政策没有奏效。这时上级会不断强化原来的“一刀切”(正如我们在近些年中央对党政机关楼堂馆所建设领域所做的那样)，或者做出新的“一刀切”政策。第三种情况是取消“一刀切”后，原来消失的信号又重新出现。这时上级就需要考虑将“一刀切”政策固定下来，成为执行制度的一部分，如政府绩效考核中的“一票否决”制度。

 

籍此我们也可顺便讨论一下“一刀切”政策的成效。通常，这个探讨应建立在对“一刀切”实践结果的统计分析基础之上，但我们仍然可基于本文的逻辑对其可能的成效进行猜测。

 

根据本文的分析，“一刀切”的最终目标在于纠正下级执行偏离，但直接目标则是消除下级执行偏离的信号。如此，“一刀切”的成效如何，取决于信号与其所代表的执行偏离信息的匹配度。匹配度愈高，则“一刀切”的成效愈大；反之，“一刀切”的成效就愈小。

 

让我们想象一下两种统计数据:一种是由上级直接建立的统计部门(比如统计大队)得到的，另一种是由下级的统计部门(如统计局)得到的。这两种数据均可以作为下级执行偏离的信号出现。但后一种数据显然受到下级干扰的程度较高。如果上级根据的是后一种数据做出“一刀切”的决策，则下级可以采取更改数据的方式来消除信号，从而让上级误以为执行偏离已经得到纠正。同样的情况也出现在媒体发出的信号。媒体的议题焦点转移自有其规律。当上级针对媒体发出的信号做出“一刀切”决策后，恰逢媒体的注意焦点发生转移。这也会让上级误以为自己的决策已经奏效，不清楚下级的执行偏离实际上并未得到有效纠正。

 

需要注意的是，对于前述原理，下级不仅了解，而且还会利用它来应对上级的“一刀切”政策。譬如，针对越级上访中可能会反映出下级侵犯农民利益的情况，下级会采用“截访”的方式，截留传递到上级那里的信号，从而让上级产生误判。

 

由此，我们判断“一刀切”政策的成效，不仅要看其直接效果，也要看到其最终效果;不仅要考虑其静态效果，也要从多次博弈的角度看其动态效果。

 

五、结论与探讨

 

本文对政策执行中的“一刀切”现象进行了初步分析。抛开各个“一刀切”的具体原因不论，我们发现，政策执行中的“一刀切”现象有其制度根源。正是由于委托-代理式的“制定一执行”制度安排本身的缺陷，导致了理性的执行者会偏离政策预期目标;而“一刀切”只不过是为纠正执行偏离而从诸多策略中所选取的一种策略而已。

 

公共政策制定后，如何让执行者忠实执行政策方案，是公共政策研究的重要问题，也是第一代政策执行理论探讨的核心议题。毫无疑问，面对执行中可能出现的偏离现象，政策制定者有着多种应对之策。“一刀切”只是其中之一。本文并没有分析制定者为何在多种备选策略中选择“一刀切”这种策略。这可能是制定者理性分析的结果，也可能出于思维惯性。反之，我们以“一刀切”的存在事实为前提，从逻辑上进行“倒推”，试图对其存在进行解释。

 

作为一种解释框架，本文的目的并不在于为行动者提供具体建议。虽然以执行偏离作为文章分析的中心议题之一，但本文并不必然认为执行偏离一定就是一个不好的现象。事实上，在中国这样一个实行单一制的大国，执行偏离不仅是一个常见现象，也有一定的合理性。本文只是站在政策制定者的角度，探讨当制定者认为下级的执行偏离需要纠正时，才会运用包括“一刀切”在内的纠偏策略。同样，文中对“一刀切”现象的分析，也只是将其当作一种策略工具，并不涉及对它的价值判断。

 

尽管如此，本文对“一刀切”产生原因、机制及其成效的分析，对于理解和优化政策执行体系仍具有一定的启示。

 

首先，完美政策的目标实现，需要有完善的执行制度安排。公共政策执行体制，基本上立足于静态的、粗线条的府际关系制度。执行偏离的普遍存在，表明这种制度会给执行者留下大量可乘之机。因此，尽可能明确政策目标的标准及其评估方式，清晰界定执行行动各方的权力、义务、责任，是保证政策目标实现的前提。

 

其次，信号机制是保证政策得到忠实执行的关键。完善的执行制度安排对公共政策设计者的理性要求较高。但人类的理性是有限的，无论看起来多么完备的制度设计，在执行时都会发现其缺陷。因而，按照林德布洛姆的观点，公共政策本来就是在“制定-执行-改进制定-再执行”这样一个渐进调试的过程中逐步推进的。但如何在执行中发现问题并据此进一步完善政策？这就需要有一个完善的信号系统，能及时充分地反映政策执行偏离信息，政策制定者就能及时发现并弥补制度和政策缺陷。因而，有效的执行体系，除了应尽可能完善执行制度外，还应在信号机制建设上下功夫;除了要完善内部信号机制外，也应注意完善外部信号机制，让更多的外部信号更顺利地传递到政策执行者。

 

最后，慎重考虑“一刀切”的政策效应。“一刀切”针对的是下级执行偏离，从保证政策目标实现的角度看有其必要性。但由于“一刀切”决策建立在信号基础上，是对信号的一种应激式反应，所以往往缺乏系统的考虑。尤其当强信号传来时，决策者面临的压力大，“一刀切”决策更难考虑周全。此外，由于目的是纠正已经出现的执行偏离，“一刀切”政策往往会伴有强激励举措(如对于违反者加重处罚等)。但强激励又往往会激发下级的针对性策略，从而导致围绕着“一刀切”进行的新一轮政策博弈。