赵昌文：油气改革应协调好国企改革与行业改革关系

点击：  作者：张一鸣    来源：中国经济时报  发布时间:2017-12-05 10:39:27

 

 

 

　　今年上半年《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(下称《意见》)对外发布，油气行业改革和发展进入到新的阶段，但改革实施至今，依然面临诸多难点。

 

　　国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文在接受中国经济时报记者专访时表示，中国整体上已经进入到工业化后期，石油石化行业的发展也大体同步，下一步关键是提高质量和效益；要抓住当前国际油价处于相对低位的窗口期，积极稳妥地推进油气体制改革；由于油气行业的复杂性，虽然改革的基本方向是稳步深化市场化进程，但具体实施中可以先易后难，特别是协调好行业改革和国企改革的关系。

 

　　油气体制改革要稳中求进

 

　　中国经济时报：中国的油气行业现在处在什么样的发展阶段？

 

　　赵昌文：中国整体上已进入到工业化后期，工业发展产生的能源需求增速将会持续下降，如果再考虑到技术进步导致的新能源成本快速下降，新能源和可再生能源将进入加速发展期，在能源结构中占比逐渐提升的因素，未来传统化石能源的增长空间是有限的，至少不会保持之前那样一种高速发展的态势。因此，石油石化产业的发展方式必须实现根本性的转变，要尽快由量的增长向质的提升转变，上游行业要进一步提高勘探开发技术，管网环节要进一步提高综合效率，化工领域要进一步提高高附加值的精深加工产品比例。

 

　　在世界能源格局中，中国既是能源生产大国，也是消费大国。一段时间以来，中国石油和天然气的对外依存度不断攀升，目前仍处于高位。未来随着需求增速放缓和能源结构的变化，这种局面有望在一定程度上改变。如果不考虑结构性的调剂，油气大规模进口的增长空间不大，对外依存度有望稳定在一定水平上，甚至会逐步进入到缓慢下降的通道中。当然，一段时间内，满足能源需求、保障能源安全依然是需要关注的。中国的能源安全战略一直在不断地调整完善，从早期强调立足于国内能源自给，到后来随着地缘政治的变化着眼于在全球范围的能源贸易和投资，未来需要深入思考作为油气资源国、生产国和消费国之间的关系如何更好地协调发展。

 

　　中国经济时报：《意见》出台至今已有半年，您如何看待当前的进展？

 

　　赵昌文：油气行业是一个国家的基础性战略性行业，在国家经济安全中占据重要地位，具有影响面广、产业链长、利益主体众多的特点。与一般竞争性行业的改革不同，油气行业改革属于基础性和战略性行业的改革，适合采取分步走的安排。所以，《意见》出台后，在具体推进过程中，不会产生立竿见影的效果。

 

　　此外，如果我们比较理性客观地看，油气行业的改革也没有最优模式。《意见》虽然明确了改革的市场化方向，但整体上推进到什么程度，产业链上的每一个环节推进到什么程度，国际上都没有完全成功的经验可供借鉴。如果看发达国家一些基础性战略性行业走过的改革之路，很多也是走一步看一步，走错了再回过头来重新调整。比如英国的铁路改革、法国的电力改革等。中国油气产业与其他国家最大的不同在于，一是市场需求量大，二是对外依存度高，所以，即使是其他国家的成功经验也不能直接拿过来就用。

 

　　总之，油气体制改革较之于其他改革慢一点是可以理解的，体现了稳中求进，反映了油气体制改革的复杂性和艰巨性。

 

　　油气体制改革兼具重点与难点

 

　　中国经济时报：既然油气体制改革具有复杂性和艰巨性的特点，下一步改革应该怎么走，有哪些需要突破的难点？

 

　　赵昌文：其实，油气体制改革过去几年虽然步子不大，也一直在稳步向前走，其中，上游探矿权、价格改革、原油的进口和成品油的出口权、管网独立都是改革的重点和难点。

 

　　上游矿权出让制度的改革，目前主要集中在增量资源，特别是在页岩气领域，已经容许民营企业和资本参与。实际的情况是民营企业参与积极性不是特别高，有些是技术、资金等门槛问题，也有一些是资源分布区块的原因，一些已经探明的优质区块，并不在开放行列。

 

　　价格改革一直在小步慢走，现在是加快推进的好时机。2015年至今，国际油价长期在低位徘徊，如果没有大的外部冲击，未来仍将在这一区域内上下浮动。低油价对推动油气价格体制改革非常有利，应抓住机遇，尽快推进价格形成机制更加市场化，同时，也要完善政府的调控机制，要加快理顺内部的价格关系，比如石油天然气内部比价关系不顺、工业用气和居民用气的交叉补贴问题等。

 

　　市场的问题主要是原油进口权和成品油出口权如何既体现公平竞争又保障安全。改革前，进出口权主要集中在少数几家国有企业，改革后都要更加放开。原油进口方面，未来要鼓励更多竞争，但也不能像其他商品一样，完全充分竞争，比较理想的市场结构是国有企业主导，其他各种类型的企业共同参与。成品油出口方面，要加强监管，提高环保标准和技术标准，避免将污染留在国内。

 

　　油气管网的情况很复杂，中国的油气管网约20万公里，但短缺依然很严重，特别是天然气管网，大的主干管网和城市管网都存在短缺问题，未来重点应放在促进发展上，要想方设法吸引更多资本进入到这一领域，特别是城市管网。根据改革要求，中国石油目前已经对油气管网实施内部的财务独立，等到条件成熟的时候再完全分离，这条路径是合适的。未来油气管网的改革，应不局限于主干管网，城市管网也要放开，但也要在竞争和垄断之间有取舍和平衡，防止放开后垄断从国有企业转到私人企业。在管网环节改革上，油气、电力和通讯行业要相互借鉴对方的成功经验，也要吸取教训。

 

　　应统筹推进国企改革与油气体制改革

 

　　中国经济时报：国企改革和油气体制改革密切相关，如何发挥协同作用？

 

　　赵昌文：由于油气行业特别是上中游基本都是国企，国企改革和油气体制改革之间的关联度较高，在推进过程中，应当统筹考虑，我个人的建议是，将行业改革放在更加优先的位置，或者至少要两者同步推进。行业的定位不清楚，改革没有取得实质性进展，推进企业层面的改革困难较大。

 

　　就改革的优先序来说，首先，应该是根据行业是否具有基础性战略性进行分类定位，比如军工、交通、铁路、银行和能源等领域，一定是不同于一般竞争性行业的，要以此为基础通过资产整合、兼并重组等方式进一步优化国有资产和资本战略布局结构。

 

　　其次，要同步推进国企分类，对关系国计民生的基础性战略性行业，在推进混合所有制改革时，一定要保持国有资本的控制权。而对一般竞争性行业的国有企业，不管现在有多大的规模，在解决好员工的前提下，不用关注控制权，可以通过国有资本运营公司，持有这些公司的股权，但这种持有是金融市场中的投资组合，可以用脚投票，以财务收益最大化为主要目标。

 

　　最后，对于油气类的国有企业，既要保证能源安全，也不能失去效率，既有政策性，又有竞争性，要把股权多元化、混合所有制改革与公司治理改革结合好。

 

　　总之，混合所有制改革不应该作为国资国企改革的目的，对于具有基础性、战略性的油气行业尤其如此。优化国有资本布局结构，改善国有企业治理结构，提高国有资本配置效率，为社会资本和民营资本创造新的投资机会才是目的，因此，不能用改了多少国有企业、引入了多少民资，作为改革最终成功与否的标准。

 

　　改革是一项系统性工程，要有配套的制度。上一轮国企国资改革积累了很多经验，新的改革要在不同行业选择有代表性的企业，做综合改革试点，单项试点不能解决问题，特别是能源领域的改革尤其如此。同时，要加快解决企业办社会、厂办大集体、三供一业等历史遗留问题，将去产能作为推动国企改革的重要抓手。

 

附：

　　国务院印发石油天然气体制改革意见

 

　　【新华社北京5月21日电】近日，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。

　　《意见》指出，深化石油天然气体制改革，要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，全面实施国家能源战略，坚持社会主义市场经济改革方向，正确处理好企业、市场、政府之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要为目标，建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制，实现国家利益、企业利益、社会利益有机统一。

 

　　《意见》强调，深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向，体现能源商品属性；坚持底线思维，保障国家能源安全；坚持严格管理，确保产业链各环节安全；坚持惠民利民，确保油气供应稳定可靠；坚持科学监管，更好发挥政府作用；坚持节能环保，促进油气资源高效利用。

 

　　《意见》明确，深化石油天然气体制改革的总体思路是：针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。通过改革促进油气行业持续健康发展，大幅增加探明资源储量，不断提高资源配置效率，实现安全、高效、创新、绿色，保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定。

 

　　《意见》部署了八个方面的重点改革任务。

 

　　一是完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加强安全、环保等资质管理，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

 

　　二是完善油气进出口管理体制，提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。

 

　　三是改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

 

　　四是深化下游竞争性环节改革，提升优质油气产品生产供应能力。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准，完善油气加工环节准入和淘汰机制。提高国内原油深加工水平，保护和培育先进产能，加快淘汰落后产能。加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争。

 

　　五是改革油气产品定价机制，有效释放竞争性环节市场活力。完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用，保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格。加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格。

 

　　六是深化国有油气企业改革，充分释放骨干油气企业活力。完善国有油气企业法人治理结构，鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业专业化重组整合，支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。推动国有油气企业“瘦身健体”，支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。

 

　　七是完善油气储备体系，提升油气战略安全保障供应能力。建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制，加大政府投资力度，鼓励社会资本参与储备设施投资运营。建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任与义务，供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任，地方政府负责协调落实日调峰责任主体，鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。

 

　　八是建立健全油气安全环保体系，提升全产业链安全清洁运营能力。加强油气开发利用全过程安全监管，建立健全油气全产业链安全生产责任体系，完善安全风险应对和防范机制。

 

　　《意见》强调，深化石油天然气体制改革关系国家安全、经济发展、人民福祉和社会稳定，要按照整体设计、重点突破、稳妥推进、务求实效的要求，确保改革规范有序进行。各地区各部门及重点油气企业要切实增强大局意识，坚决贯彻落实党中央决策部署，制定切实可行的专项工作方案及相关配套措施，确保深化石油天然气体制改革的各项工作顺利有序推进。

 

　　（来源：中国经济时报、新华社）

 

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