【编者按】：本文提出中国政治体制的一个新的概括：“六权分工”，即党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权六项国家权力的分工体制。具体而言，中国是否“威权体制”？六权分工架构如何？与“三权分立”有何不同？鄢一龙老师在本文中作出详细解答。

1中国是“威权体制”吗？

 “威权主义”是西方政治学分析中国政治体制的主流概念，但是这一理论 “分辨率”却很低，近代以来，中国政治体制已经巨变，但都被笼统地归为威权主义体制。将中国体制视为威权体制的修正版并未提高这一理论的解释力，反而出现了众说纷纭的现象，多达几十个的不同限定语，本身就反映了这种刻舟求剑式思维方式的困境。与“威权主义”密切相关的是“政党-国家”（Party-State）的理论（或称为“党国体制”、“党政体制”）。

 “威权主义”与“党国体制”的理论都将党外在于国家并掌握着国家，从实证意义上，这并不符合中国权力的实际架构与实际运作，从规范意义上，也使得党领导权的合法性与规范性不能够在国家公共权力规范中加以说明。

这两类文献实际上都未能把握住中国共产党的双重属性，从政党引导与组织功能来看，中国共产党是一个先锋性政党，而从国家政权组织来看，中国共产党承担着国家领导权的核心国家机构。

本文提出中国政治体制的一个新的概括——“六权分工”，即党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权六项国家权力的分工体制。

 “六权分工”概念认为党的领导权并不外在于国家权力，而是作为国家权力的核心组成部分内在于国家权力。中国共产党作为国家的创制者，建国过程是一个党国体制，但是当共产党从革命党向执政党转变，其所掌握的领导权力就转变为公共权力，其执政权力的合法性来源就从武装革命夺取政权转变为其为人民服务的能力与绩效，并受到成文与不成文的宪政架构制约。共产党各级委员会作为国家核心权力机关，它掌握的权力是公共权力，从这个意义上，它当然是“国党”，而不是“党国”。

威权主义与党国体制都认为党垄断了国家权力，而“六权分工”概念认为党的权力只是国家权力的核心部分，而不是整体，它需要与其他性质的国家权力来共同组成完整的国家权力架构，它的整体性并非由于垄断所有权力，而是由于其需要对不同权力进行统合，而这种统合能力又是分工体制的基础。

2六权分工架构

 “六权分工”是中国实际政治权力架构，相互之间有横向分工和纵向分工。党的领导权处于纵向权力分工的最顶层，对整个国家发展方向起到引领功能，对其他五项国家权力具有支配和统合的功能。全国人大的立法权处于纵向权力分工的第二层，它也是一项统合性权力。行政权、协商权、司法权、军事权处于纵向权力分工的第三层，在党的领导下分别履行自身职权，并受到立法权的制约与监督。（见图1）

图1：中国的六权分工政治体制

以“五四”《宪法》制定与党的八大召开为标志，我国正式确立了“六权分工”架构，随着文化大革命的爆发，六权分工架构遭到了破坏。改革开放之后，我国重新恢复并不断完善六权分工体制。（见表1、表2，点击可放大查看）

表1 中央政治局委员分布结构（十一届-十八届）

说明：本表系作者根据各届政治局委员名单和分工整理。跨系统同时任职的计数时按照比例分配，例如一名同时担任行政系统与人大系统职务的政治局委员，两个系统分别统计0.5。

表2 十一届--十八届中央委员人数及其六权分布

3六权分工vs.三权分立

中国六权分工体制并非根据一个理想模型设计，而是长期实践探索，是从中国土壤中生长出来的政治体制，是经过长期历史检验证明有效的政治体制。

“六权分工”是与三权分立不同的政治权力配置原则，它是分工原则而不是分立原则。主要在于两类的职能分工。首先，横向职能上的分工，不同的权力性质是指其所承载的不同国家职能；其次，纵向职能上的权力分工，大权与小权的分工，这种分工也包含着支配与被支配的关系。

与三权分立的各个权力分支有不同的合法性来源不同，权力分工体制基于整全的国家权力授权。卢梭认为现代民主的达成是“公意”的实现，西方的民主理论与实践都表明，这种不可分割的公意，不论通过聚合式民主，还是协商民主都难以得到有效表达。中国政治权力分工制的基础是党的领导权，是对中国共产党和全国人民代表大会进行了“整全”的主权授权，从而避免了主权的裂解然后在此基础上进行党领导下的权力分工。或者按照孙中山的表述是权能分治，政权和主权是统一的，分工主要是在治权方面。

▲美国三权分立示意图

权力分立体制是通过将权力分开，并相互制衡，来实现野心对野心的对抗，基本目标是为限制国家权力以避免其作恶，但却对集体行动构成了制约，因此被称为静态的制度架构。权力分工体制是通过权力的统合、交叉来实现权力之间的相互分工与配合，从而更高效地实现公共职能，基本目标是有效配比国家权力以促进其实现共同体的善。

六项权力分工体制，既有分工又有配合共同推进共同体的善。党的领导权关键在于决策，恰恰是要指明方向、提出目标、设计路线图；协商权使决策更加科学化、民主化；立法权将党代会提出的目标和路线图，转化为国家目标和国家意志；行政权和军事权落实党的决议与国家法律；司法权提供法治保障。

权力分立体制设想权力可以截然分开，从职能、人事两条途径，实现权力的分置。实际上难以截然分开，行政权力、立法权力和司法权力相互交叠的地方众多。权力分工不将权力彻底分开而是承认权力之间的交叉与协调。首先表现为权力按照集体领导与分工负责的方式运行，虽然各有权力分工，但是这种分工由必须受制于集体领导，重大决策都是集体做出，各权力系统运行受到集体领导机制的监督。其次，权力职能之间相互交叉，党政权力之间难以分开，其他各种权力也多有交叉。最后，人员在不同系统横向流动，不同权力的系统的公职人员都属于干部体系，可以跨部门的调动。

不同职能之间并不相互对立，而是在一个统驭全局的中心权力之下进行各自的分工，是以合作为目标的分工。这种权力交叉也是有效相互监督的前提，正是权力的交叉提供了权力相互介入的环节，使得监督成为可能。

与三权分立相比，六权分工制具有效率优势，由于党的领导权提供了国家权力统合的功能，不同国家权力之间可以形成合力，而不会陷入三权分立体制下的议而不决、决而不行的。

任何政治体制都需要解决如何避免权力腐化的问题，三权分立通过分权制衡来避免权力的腐化，而对于六权分工不是通过制衡而是通过监督来避免权力腐化，中国正在试点建立统一与相对独立的国家监察体制，就是要进一步加强监督。

世界上没有普遍适用的政治模式，任何政治体制都要与发展阶段、历史传统、政治文化等现实国情条件相适应，六权分工体制也仍然有许多有待完善之处。国家制度构建如同盖房子，“非大坏不更造”，中国已经过了打地基的阶段，不再需要剧烈的“革命”，更不需要追求那种空泛的政治出轨的幻想，而是需要坚持根本政治体制毫不动摇，不断加以改革和完善从而形成更具优越性的政治体制。

作者简介  鄢一龙，清华大学公共管理学院副教授，清华大学国情研究院副研究员。兼任中信改革发展研究院研究员、中央社会主义学院高端智库特邀研究员、北京市团校客座教授。从事五年规划的政策研究与学术研究，承担执行国家、有关部委及地方 “十一五”规划、“十二五”规划、“十三五”规划多项重大课题，在五年规划评估、思路设计、规划定位、规划理念等方面做出持续政策贡献。出版我国首部从治理角度研究五年规划的专著，首部五年规划编制过程的专著，发表多篇五年规划（五年计划）引用量最高的学术论文，被多篇该领域文献综述列为代表性学者。从事中国道路、制度与中长期战略研究，探索中国学术话语构建。出版多部相关著作，提出了目标治理、六权分工、集思广益决策等新理论概括。撰写数十篇内参报告，多篇受到国家领导人批示。受邀为多个部委授课，提供相关政策咨询。指导多名研究生，其中数篇硕士学位论文获评优秀学位论文，担任《中国国情与发展》、《国际发展前沿》等课程授课教师。

原文发表于《清华大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期，有删节。图片来自鄢一龙副教授和网络。