王立胜：经济转型、社会基础重构与基层社会治理

点击：  作者： 王立胜    来源：中国社科院公共政策中心  发布时间:2016-12-20 11:14:34

  

【导读】城镇化问题，包含农村的改造和农民的转变。可是在中国经济社会的快速发展中，农民的组织形式和农村的治理体系还是老一套，跟发展目标脱节，运转起来也常常跟不上趟儿。国家的政策，常常难以落地；而农村地区早已分化多元的利益诉求，怎样表达、如何平衡？这些都指向一个战略问题：怎样把基层社会重新有效地组织起来，构建一个和经济转型相适应的社会基础。

 

因此，“城镇化和社会治理转型”第三弹，主页菌推送中国社会科学院经济研究所党委书记王立胜博士的演讲。他有多年的地方工作经历，这次结合基层实例，讨论了农村的社会结构转型和治理问题。以下为王书记的演讲全文。

 

王立胜  中国社会科学院经济研究所党委书记

 

各位领导，各位专家，我报告的题目是“经济转型、社会基础重构与基层社会治理”。现在我们处在经济转型期，经济转型的动力、方向和绩效，与社会治理模式之间存在着复杂的关系。这里，我试图用“社会基础重构”作为切入点，对这种关系做出一种说明。这个题目不是直接讲“经济转型”本身，而是把它放在“怎样搞好社会基础治理”这样一个背景下，来谈社会基础重构的问题。

 

一、社会基础概念界定

 

我谈三个问题，第一是社会基础的概念界定。为什么要说这个问题？“社会基础”，虽然在研究中被经常使用，但是通常是作为一种习惯用语，而没有作为一个规范的学术概念来使用。

 

2007年左右，我对这个概念问题作了研究。那时我发了十几篇这个方面的文章，还结合我在山东青州当市委书记时意识到的重要问题，出了一本书叫《中国农村现代化基础研究》。在这过程中，我把“社会基础”这个概念术语化，并将它作为分析中国农村现代化的路径、因素与实现方式的核心概念，并尝试由此建立一种新的中国农村研究分析框架。

 

当时，我将“社会基础”的概念和基本含义界定为：在一定历史阶段上，存在着由各种因素所促成的发生于农民之间、农民与各种社会阶层之间、以及农民与国家之间特定的联接关系。这种联接关系形成某种制度化的关系模式，农民个体的行动和农民的一致行动都直接决定于这种关系模式；同时，因某种联接方式而具有一致行动能力的农民与国家、市场之间的互动方式和结构也必然呈现出与在其他联接方式条件下极为不同的面貌。简单点说，就是两个方面的关系：一个是纵向的，一个是横向的。

 

任何政治和经济制度的建立、稳固和延续都必须一方面适应和协调这种关系模式，另一方面又要想方设法调整和改造这种模式。就是说，一个人来到社会上，首先要适应这种关系模式，但在此基础上，为了实现自己的新目标，还应不断调整这种关系模式。在这个意义上，农民之间的联接方式和联接关系成为决定中国农村现代化方向和形态的社会基础。

 

我们也可以这么理解：社会基础的“再造”或“重构”的含义是，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的联接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能高度契合、顺利对接。简单说，宏观上，我们国家确定了一个社会理想和社会目标，但要实现这个目标，就要接地气，要有一个适应、实现这个目标的社会基础来与它对接，否则这个理想和目标是实现不了的。

 

二、社会基础再造的阶段划分

 

从社会基础再造的角度来看，从1949年到现在，我们经历了三个阶段，正进入第四个阶段。1949到1956年，社会主义改造基本完成，这是第一阶段；1956年到1978年是第二阶段；1978年到十八大是第三阶段；目前可以说处在第四阶段。

 

中共领导的革命是一个翻转社会基层、再造中国社会基础的过程，以此实现与革命理想的对接，这本身也是革命理想实现的途径和过程。这个过程中，“阶级”的概念和观念彻底改变了农民的联接关系，使它在一种全新的关系模式中获得了一致行动的意志和能力，在共产党的组织动员下，成为实现革命理想最重要的力量，甚至可以说，农民不是作为个体，而是作为自觉阶级的一分子而成为新中国的主人。因此，新生的政权具有坚不可摧、不可动摇的执政基础。

 

1950年代后，中国再次重构农村的社会基础。这次重构是为了实现赶超型工业化的经济发展目标，重构过程中用了人民公社这种形式。1949年到1956年，和1956年到1978年，两次社会基础重构都是彻底的再造，就当时目标实现情况来说，都是很成功的，也实现了毛泽东所说的“组织起来”的战略构想。

 

1978年以后的改革，提出了一种新的社会理想取向，形成渐进式的或者目标开放式的改革模式，相对于前两次而言，社会基础的重组和再造却是暧昧和模糊不清的。具体来说，一方面，前一阶段的影响极大地延续下来，农民的联接关系并未实现转型，国家权力的运作方式没有多大改变。另一方面，总体目标实际上已经改变了，这就导致市场化的目标和既定的社会基础之间不兼容，小农与市场、小农与国家之间的紧张关系日益严重。在这种情况下，基层社会治理无论采取哪种具体方法和手段，进展都是有限的。

 

所以我们看到，从2005年国家出台产粮（油）大县奖励政策，到2013年中央财政累计拨付奖励资金1589.2亿元，农业综合生产能力弱化现象还是很严重；国家投入大量资金推进农业科技发展，但农技推广体系“线断、网破、人散”的局面仍没有根本好转；中西部地区在中央财政巨量投入下，乡镇卫生院和卫生室的硬件条件发生了质的变化，但许多检查设备长期闲置，没有医生会使用；许多地方乡村成套畜牧检验设备、成套实验室设备长期闲置，甚至都没有拆封；投入巨资建成的农田水利设施受“最后一公里”的问题限制，难以发挥作用；村容整洁的要求最终成为“城乡环卫一体化”，工程浩大，成本极高……

 

这一切都是我亲身经历的，尤其是在中西部地区，像喀什这种地方，国家投资是巨大的。我曾在当地当常务副专员，管财政。喀什共420万人，每年财政支出大概450亿元，人均财政支出相当于山东人均财政支出的3、4倍，资金巨大，但效果很难评价。刚才说的那个数还不算上援疆资金，每年对喀什提供的援疆资金大约是50亿元。

 

三、社会基础与经济转型

 

从社会基础的视角来看，当前的经济转型就不是单纯的经济过程和经济现象，在理论上也不能仅仅描述为“嵌入在社会结构中”，而是要同时进行两方面的努力：一方面，经济转型模式和路径要契合社会基础；另一方面，要再造社会基础，实现与经济转型之间的对接。这是发展中国特色社会主义政治经济学的一个重要理论基点。也可以这么讲：经济转型的战略目标，需要以社会基础再造为前提和支撑；基层社会治理，又必须以社会基础再造的方向为指引，并成为社会基础再造的实践过程。

 

这里，我想提醒大家注意基层治理的一个节点——1994年分税制改革。分税制改革意味着基层政府的财权和事权严重不匹配，基层一个县80%的财政支出都是给教师和医生发工资，也就是社会公共事业支出，但主要的税收被拿走了，财权急剧萎缩，这无疑加剧了对农村各种税费的征管，使基层干群关系变得紧张，群体性事件由此拉开了序幕。在基层治理层面，这个节点不光是经济问题，我们还要看到这种经济运行机制所导致的社会后果，经济发展的目标定了，基层社会治理面临着更多的矛盾，但基层社会基础重构落后了。

 

具体到城镇化问题：首先是农民市民化和土地流转之间的关系。现在土地制度是三权分置，所有权归集体，使用权归农户，经营权多元化。换句话说，农地的经营权可以大规模流转了。简单来说，永久脱离农业生产并到城市生活的农村人口数，决定着农村土地的流转状况，从而直接决定着传统家庭经营和新型农业经营主体在整个主体结构中的比例关系。

 

以山东为例，据估计，有这样一种对应关系：农村土地集中度每增加一个百分点，城镇常住人口就会要求相应增加约60万人、20万户。如果山东省的土地集中度目标定为50%，就需新增转移农村人口1500万。反过来，如果未来几年要转移1500万农村人口进城，就需将农村土地流转率提高到50%以上。

 

如果出现这样一种人口结构和土地结构，那么农村地区的社会结构就要有较大变化，包括乡镇一级的设置方式、乡镇的职能权限、乡村关系、村庄体系的构成、村级事务的管理内容、新型农业经营主体和村庄、村级集体组织关系模式、党组织的设立等的变化。如果这种社会基础的重构跟不上，就会出现治理上的大问题。

 

当前，多数土地流转出现在邻里亲戚之间，这是一种非合同、临时性的方式，一方面为进城农户留下返乡的余地，另一方面降低了土地流转租金，使低效益的粮食生产得以继续。问题是，如果今后产业资本大面积进入农业生产领域，合同化、长期性的土地流转大量出现，进城农民返乡，纠纷该怎么处理？我2005年在青州当市委书记时，建了一个有形土地市场，主要就是规范他们的契约关系。在一定程度上能够解决这个问题，但在全国范围来看，这种规范性的农地流转市场还不是很普遍，也许下一步会有大的发展。

 

摆脱乡土性和人情化的土地流转模式后，高昂的土地租金必然使粮食生产出现亏损，而依赖财政补贴解决问题，显然既不现实，也不合适；如果土地大量流转给大户，按照资本的逻辑，种粮食不赚钱，就种经济作物，那么粮食安全就会受到动摇。但如果仍然依靠乡土因素解决问题，农村基本的治理结构应该是怎样的？假如不能在这方面做出较为充分的准备，将会出现混乱的局面。

 

其次是农民进城的成本问题。农业转移人口市民化的成本，由公共成本和个人成本两大类构成。其中，公共成本是指由政府财政负担的支出，主要包括城市基础设施建设维护成本、文化和教育等公共服务管理成本、社会保障成本和保障性住房成本；个人成本是指由个人负担的支出，主要包括个人生活成本、自我保障成本和住房成本。

 

根据中国社科院《中国城市发展报告——农业转移人口的市民化》的测算，2011年我国东部地区农业人口市民化公共成本是17.6万元，全国平均为13.1万元。以2012年数据为基准，考虑物价因素，山东省每一名农业转移人口市民化后，一生所需的全部公共成本为17.28万元，其中需政府一次性支出城市基础设施、学校和住房建设成本4.2万元，同时还需在今后若干年内支出城市基础设施维护、公共服务管理和社会保障成本13.1万元。

 

再来看社会保障成本。大量农民工都没有上保险和住房公积金。如果他们进城上保险，这又是一笔很大的支出。当然，还有其他的公共治理问题，包括住房问题、青少年和儿童教育问题，等等。

 

在我们日常经验中，在大量学术调查和政策性研究中，似乎都可以得出这样一个结论：进城的农民不愿意回去，以后当然也不会回去了。因此也就出现一系列的推论和判断：以后没人种地了，空心村怎么办？要不要把这些宅基地都处理掉？等等。这些推论严重影响了农村基层治理结构的基本设计方向。

 

但事实上，我们知道，所谓的民意调查和测算结果只是意愿，或者说是理想化的意愿，而不是行动。愿不愿意回去和会不会回去，理论上没有因果关系，现实生活中也完全是两回事。用当下社会个人理想化的意愿推论相当长时段内所产生的行动，并完全以此作为制定政策的基本前提，是不妥当的。根据山东的数据，2003到2006年，进城农民返乡率就大大高于同年进城的农民人数比例。

 

现在整个全国人口由北往南流动的趋势非常大，从现象来看，现在海南每年到冬天就增加800万人，山东人到海南、贵州、云南买房，东北农村人又到山东来过冬。这些现象说明，中国已经是“流动中国”，我们必须用“流动中国”的思路来看待基层治理。

 

农民也早已是一个分化严重的群体。城中村和城郊村农民，与以种植业为主的纯农区农民之间的利益诉求差异极大，如果在土地等经济政策和社会治理政策方面，过多考虑了声音很大的城中村和城郊村农民的诉求，而忽视了沉默的大多数，就会给农村基层治理带来严重的、甚至不可逆的恶性后果。

 

所以，社会基础重构，意味着要在“流动中国”和群体利益分化严重的背景下，将基层社会强有力地重新组织起来。这是方向性的、宏观的战略构型。基层社会治理是在这一战略之下展开的方法和技术性手段，经济转型只能在重构后的社会基础之上才能实现顺利推进。这其中起码应该是同步、互动的关系。

 

至于怎么重构，其实农村各级党委政府有很多办法。智慧来自于基层，不是坐在书斋中就能想出来的。我到云南调研，发现有很多好做法，可能有利于在市场经济条件下重新组织农村，探索多种模式、多样化的发展道路。

 

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