农村土地流转和适度规模经营、发展现代农业是深化农村改革的核心内容，是继农村实行家庭联产承包责任制之后的又一次土地制度创新和产业创新，既是一项事关促进传统农业向现代农业转型战略举措，又是一项事关国家农产品供给和粮食供给安全战略保障核心途径。要全面深化农村土地制度改革和发展现代农业，必须要以更加重视保护农民的主体地位作为出发点和落脚点，必须围绕把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权三大“三农”新政政策目标，重新界定地方政府职能定位，职权确位，职责到位，为推进新一轮农村土地制度改革和发展现代农业，营造好“接地”和“对接”环境，为此，对现有“三农”政策支持体系进行科学评估，实行再优化、配置、转化升级，全面提升政策引领和法治保障水平，以期保障新一轮城市工商资本大量“下乡”，要防止“非农化”、 “非粮化”， “用地变异”现象发生，提高农地用地政策“门槛”，在土地流转中严格限制土地用途改变和保护农业综合生产能力，有效强化约束机制。对此笔者，建议认为新常态背景下要切实解决好“六大”问题。

　　第一，关于完善农村土地流转政策体系问题。中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，这是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的“三农”新政的宏观政策依据。第一次提出了在坚持农村土地集体所有制的前提下，促使承包经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”新格局，与此同时，要抓好强化土地承包经营权物权保护。一是建立开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场。健全完善市镇村三级农村土地流转服务机构和市场体系，做好农村土地健康有序流转，要做好土地流转信息的登记、发布及服务，推动农村土地流转规范化、制度化发展。二是健全农村土地矛盾纠纷调处体系。建立健全农村土地纠纷仲裁机构，合理配备人财物资源，妥善处理土地流转纠纷，切实维护农户、承包经营者的合法权益，维护农村社会稳定。三是健全农村土地流转交易信息网络体系。建立流转土地信息库，为土地流转搭建畅通的交易信息平台。四是加强土地流转档案的管理。做好土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作，建立长效管理机制，促进土地流转规范有序发展，提高农地资源配置和生产经营效率，提高农地利用效率和现代农业水平。五是推进土地流转和适度规模经营。在面向“农户经营”（专业大户、家庭农场、农民合作社）和“农业企业”混合经营农业运作机制，在确权颁证等制度上实现新的突破,并调整一系列不适应的涉农政策,进一步完善政策体系,校准政策目标,助推支持多元化社会化服务组织发展,提高推进土地流转和规模经营的政策绩效。六是建立土地流转中农民的利益保护机制。在充分参与农业规模经营过程和分享产业增值收益，对通过保底分红等方式流转土地和发展适度规模经营的新偿试，要给予更多关注和政策支持,更稳定持久地保障农民的土地收益权。

　　第二，关于打造“规模经营”有序推进体系。为了稳步推进耕地适度规模化经营，发展现代农业，要引导农产品加工企业和龙头加工企业，参与农业生产的规模化经营中来，采取订单生产、建设基地、发展专业合作组织等形式，充分利用企业自身资金、信息、设备、仓储以及运输优势，依托企业积极开发精深加工产品，延长产业链，提高附加值，提高产品质量、增强市场竞争能力。

　　第三，关于优化涉农新政服务支持体系问题。推进土地流转和适度规模经营，既可使加快土地要素的优化配置，又可给农技、农机、金融、保险涉农服务体系等要素功能定位和服务方式的变革，反推倒逼改革了农业的经营模式、发展方式和服务方式，全面地加快构建和完善新型经营主体的服务支持体系,把从改善生产性基础设施条件、完善土地经营权抵押融资功能、强化抵御风险能力作为着力点,并对更具规模理性和实际带动力的专业大户、家庭农场、农民合作社等“经营农户”和“农业企业”等涉农新型经营主体给予针对性倾斜政策支持。为了确保农地安全掌撑在新型经营主体、扶持经营自己耕地的承包农户方面，运用财政涉农政策引擎，进一步加大对农业和粮食生产规模新经营主体等新型经营主体的政策倾斜力度,有效强化激励机制，政府还应鼓励各金融、保险金融机构通过小额贷款帮助规模种植“经营农户”解决资金不足问题，要整合各类支农资金，统一调配使用，重点用于解决规模种植“经营农户”规模化生产中急需解决的基础设施建设等问题，建议设立财政专项资金，直接用于扶持大户和专业合作组织等“经营农户”，进而提升农业规模化经营水平。通过更好地发挥“农业企业”在资源整合、技术吸纳、市场拓展、质量控制等比较优势和产业引擎作用，支持“农业企业”在与之适应的领域适度发展，以引领发展现代农业，不断地农地利用效率和现代农业水平。

　　第四，关于营造“三农”设施建设和管护能力保障体系问题。良好的生产条件是种植规模化生产的基础，也是降低风险，增产增收的重要保证。将规模经营户流转的耕地纳入农业开发项目范围，集中投入，实施路、田、水、沟渠综合改造，切实增强抵御自然灾害的能力。同时，村级组织应设立专门的组织机构对已建设好的农田水利基础设施进行管护，确保设施发挥，延长使用年限，降低再建设投入。

　　第五，关于强化农业科技服务质效体系问题。土地适度规模经营推进，势必引起对社会化服务刚性扩张和频率加快。为此，在面向专业大户、家庭农场、农民合作社等“农户经营”服务对象中，必须优化社会化涉农服务体系建设，积极创新服务方式方法，改进农技服务体系，突出服务重点，将服务对象向规模种植经营农户延伸，真正为规模生产提供有效的技术服务。通过培训向规模种植大户推介新品种、新技术、农业标准化、农产品质量安全以及市场营销理念，提升他们的素质；实行农资连锁经营，落实最严格监管制度，为规模种植经营农户提供优质优价农资，促进其在更广泛的农村区域提升农业规模化经营水平和市场综合竟争力。

　　第六，关于促进政策转化规范化、法治化校正本系问题。随着《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）全面实施与推进，地方立法提速将助推“法治三农”工作，使其让成熟的“三农”政策和好经验好作法变成法制化，法治化，更好地促进“三农”工作健康的可持续发展。但是，要防止个别地方借助《立法法》实施契机，出现“三农” 立法地方化、法制化、部门或地方利益化。上级立法部门，要加强立法动态监管和监测，定期深入下级“三农”立法工作视察和听取其汇报，以期保障地方“三农”立法沿着正确、健康轨道发展，让立法为“三农”工作保驽护航，提高“三农”工作科学治理水平、法制和法治水平。

　　（作者是智库战略研究学者；来源：昆仑策研究院）

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