【导读】近日，甘肃康乐县一位年轻的母亲，先后用斧头砍杀、喂食农药的残忍方式，杀死自己的四个孩子，随后服农药自杀。在埋葬家人之后，孩子的父亲也上吊自杀。一家六口人的死亡震惊了全国，到底是什么，逼死了他们？本文邀请到经济学家陶然教授解读地方政府财政及转移支付问题，解读甘肃“杀子事件”背后深层原因。长期以来，陶然教授关注农村问题，而相当巧合的事情是，此次六口人命案事件的发生地——甘肃宁夏自治州某县，曾是陶教授的研究重点。

地方政府挪用资金的五大潜规则——以西北K县为例

刘明兴、王娟、陆曦、陶然

K县是国定贫困县，全县的财政开支主要依赖上级的转移支付。在 2004 年， K 县的24.23 万名居民中 96%属于农村户口。2006 年农民人均净收入 1321 元，仅占该年全国人均收入（3587 元）的 36.8%。

在 2006 年，K 县城市居民的人均可支配收入 4784 元，仅仅是全国人均收入 11759 元的 40.7%。K 县为我们提供了一个合适的案例，来探究转移支付的增加和中央政府对于专项补助监管的加强究竟有怎样的实践效果。

（一）资金挪用发生在哪个环节？

在现有的转移支付体制下，大多数专项资金需经由县财政局，然后才能拨付到指定的机构和项目。县政府对资金的挪用往往发生在其到达指定的机构和项目之前。

我们分析了专项资金被实际拨付到指定机构和项目的比例。进一步，我们可以计算出 K 县在该阶段获得的超过 2000 项专项转移支付的拨付率和挪用率。

由于 2002 年以后专项资金的监管有所加强，并且一般性转移支付向欠发达地区的拨付量骤增，所以我们将样本期间 1998-2004 年分成 2002 年前和 2002 年后。表 1 的数据说明，与 2001 年前的相对比，2002 年以后专项资金挪用率骤减。在 2002 年之前，专项资金的挪用率徘徊在 58% 和 37% 之间，但是该比率在 2002 年降至 23%，在 2004 年降至仅 9%。

导致挪用率下降的两个主要因素：政府间总体转移支付的增加以及对专项资金使用监管的加强。

（二）公共服务为虚，“吃饭财政”为实

部分文献认为在中国的贫困地区，财政转移支付的增加“有条件”改善了社会福利和公共服务：“有条件”指这样的“改善”是基于当地官员政绩和声誉考虑的，未必完全符合当地的实际需要（曾明，2008）。

更多的研究却认为，压力型体制下的政府间财政转移支付并没有被真正用于公共服务和社会福利。

乔宝云等（2006）通过计量分析发现，现行的政府间财政转移支付制度抑制了地方政府税收征集的积极性，降低了地方政府提供本级公共品的能力和意愿。Shih 和 Zhang（2007）利用了中国跨时期的县级财政数据，解释了政府间转移支付背后的行政激励。他们认为，从中央拨付到县级政府的补贴并没有用于提供当地教育或者医疗卫生所需的资金，而是主要花费在了“吃饭财政”上。

（三）视政治风险，选择性挪用

获得专项转移支付的程序首先是县乡行政机构向县计划局递交项目申请，然后计划局将所有的申请汇总，再向上级政府提交，各县的申请在省政府汇总后交至中央部委等待审批。如果申请资金获批，专项资金将被下放至县财政机构而不是该资金的原申请机构。资金到达后，主要县政府领导人再决定该笔资金中有多大比例分配给原申请机构。

根据我们对 K 县教育局的访谈，直到该局无意中从上级机构处了解到某专项转移支付存在以后，局长通过向县级领导反复申请才最终拿到了这笔补助。

我们在县教育机构和财政机构找到的相关政策文件也大相径庭。

例如，一位教育局的领导人告知我们，在 2002年有一笔总额为人民币 165 万元的中央补助被指定用于 “中小学危房改造”。但是，财政局的文件却表明为这个项目实际拨付的资金总额达人民币 211 万元。更甚，在 2005 年，总额达人民币 804 万元用于“危房改造”的中央补助中仅有 30%“按时”到达了教育机构。拨款在时间上的拖延可以理解为一种短期性的“挪用”。

当然，县领导班子对于资金挪用是有选择的，潜规则规定了哪些专项转移支付可以被挪用，哪些不可以。例如，当地政府官员在挪用中央“政治工程”（也就是中央领导层强调的政策项目）的专项转移支付时需要格外谨慎。以支持农村教育的“两免一补”项目为例，通过这个项目，中央政府为来自贫困家庭的农村学生提供专项补助，用以免除杂费、提供免费教材和食宿。挪用这些资金，一旦被查处将产生严重的政治后果。

（四）“跑部”经费，一年两百亿

然而，其它形式的专项转移支付的挪用则相对容易，尤其是那些高度依赖地方与中央部委的关系而获取批准的专项资金。

除了财政扶贫资金之外，许多中央部委均有自己控制的专项资金，如技能培训、小额信贷、基础设施维护、乡村文化活动等等。这些项目大多建立在非透明的拨款机制和标准之上。相应的部委有权决定项目的受益人，并且分配资金给被选中的地方政府。许多地方政府建立起驻京办就是为了方便收集有关专项转移支付的信息，并且用于联络中央部委负责审批项目的官员，“跑项目”成为一种争取专项资金的常见行为。

据报导，这些驻京办官员一年要支付超过 200 亿人民币来尽力培养与中央部委的关系，而这些花费最后则会从他们可能获得的项目资金中扣除，造成了项目资金的变相挪用和极大浪费。

（五）转嫁财政负担——一个实例

1、行政、教育、农业及农村三部门的蹊跷差异

通过强化对专项资金的监管，中央政府在一定程度上降低了地方政府挪用资金的机会，使得更大比例的转移支付资金分配到了指定单位，但这并不意味着这些资金就一定会被有效地利用在规划的用途上。

我们在 K 县的实地调查表明，专户管理、封闭式运行的举措虽然有助于提高专项资金的到位率，但县政府依旧能够通过向项目单位施加财政负担，如削减部门预算拨款和增加该机构负担的职员数，来间接利用这笔资金。这些方式使得项目单位自身的财政负担加重，以至于需要变相挪用专项资金来自行平衡收支。挪用的事实没有变化，变的只是行为的主体。

表 5 呈现了与农林水气（农业、灌溉、林业）相关的事业单位以及与教育相关的公共服务单位的事业单位人员数和预算事业费，这两个部门自 2002 年开始都获取了大量的专项转移支付。政府党政机关的人员和事业费信息也一并列在表 5 中。

每个部门的事业费（或运转费用）定义为职工工资和公用经费的总和。由于退休人员的开支通过另外的预算途径划拨，因此我们没有将之考虑在内。通过对这三个部门进行的比较，我们发现：首先，教育部门的职工人数的增长速率远远超过其他两个部门。尤其是2002 年以后，教育部门在两年内的人员增长超过 400 人。相对而言，农业和农村发展公共服务部门在 1998 年到 2004 年间人员的增长较为稳定，而公务员的人数则没有显著增加。

其次，行政部门在人均预算运转费用上的增长是最快的。

这三个部门的人均预算运转费用在 1998 年还处在在同一个水平上，但在 2004 年却出现了很大的差别。教育部门和农业与农村发展公共服务部门在这一年的人均拨款分别是11540 元和 11278 元，而行政机构的人均拨款则高达 21717 元，收到大笔专项转移支付的事业部门在人均拨款上远远落后于县行政机构。

表 5 清楚地表明了这三个部门职工人数和运转费用整体上变化的趋势。从 2002 年到2004 年，教育部门多获取了 22.5%的预算拨款，然而这仍低于其职工人数的增长率（25.5%），导致本部门人均拨款的下降。农林水气部门的人员增长率为 12.4%，而预算拨款增长率仅为 8.7%，因此其人均拨款同样出现了下降的情况，从 2002 年的 11821 元降为 2004 年的 11540 元。与此相反的是，自 2002 年起，县行政机构减少了 5.8%附属人员，但总拨款却出现了 21.5%的增长。

表 5 的数据与我们实际访谈的结果是一致的。

2、安置更多的职工

如果我们把上级对各指定单位的专项转移支付看作是对当地不同政府部门既有利益均衡的“外生冲击”的话，那么县政府对该冲击的反应策略就是在各机构间重新分配供养人数和拨款。为了应对这种外生冲击，县政府往往在某些部门安置了更多的职工用以缓冲上级的再分配效应，并且缩减对已经拿到专项转移支付的机构的常规预算拨款。

根据 K 县官员的解释，县政府有意识选择对教育部门分配更多的人员主要出于两点考虑。第一，2002 年到 2004 年之间，为了达到普九目标，K 县政府采取了一系列措施使得当地中小学数目有了 20%的增长，这客观上要求教师人数的增加。

第二，K 县教育部门的人员总额并没有达到编制的上限。不过，根据 K 县教育部门某位官员的说法，由于生活条件不便， K 县只有在相对偏远的山村地区才存在学校教职员工人数不足的情况。

与此相反的是，2002 年以来靠近交通枢纽的县镇政府所在地的学校普遍存在严重的冗员问题。K 县在 2002 年到 2004 年间，有大约 60%的新入职的教职员工被分配到已经满员甚至超员的学校任职。不过，剩下的 40%被分配到相对偏僻的山村学校的人仍然可以通过走关系、行贿的方式重新回到城镇学校（包括靠近主要交通干线的农村学校）。

3、削减部门的运营资金

2002 年，与名义上人员不足的教育部门相比，农业和农村发展部门的就业却已经超出了编制配额指标的规定，这样县政府就难以向该部门分配更多的人员。针对这个情况县政府采取了另外的途径，即通过削减该部门的运营资金来变相挪用专项转移支付。

在 2004 年，K 县收到了总额一百万元的扶贫专项转移支付，用以在一个贫困的偏远村庄实施全面的农村发展项目（即所谓整村推进计划）。经由县扶贫办领导，在目标村内实施内道路和水利工程等基础设施建设，并进行家庭饮用水设施的安装和村内校舍的改造，但这个项目需要县级政府提供一定比例的匹配资金。

而在税费改革后，类似 K 县的地方政府由于停止征收各项农业税费，进一步陷入了“要饭财政”的状态，无法提供上级所需的配套资金。为了保证项目实施，县乡级政府往往会采用一些非正式手段，如向企业和个人征收非税杂费、通过政治压力或者交换关系迫使辖区内的实体单位为项目捐资出力（张晓山，2006；杨爱平，2007）。同样，也可以挪用其它项目的专项资金作为匹配资金，K 县即是如此。

接下来，K 县又自然会发生了一系列新的挪用行为用以弥补以往“挪用”的缺口。此外，2004 年有八名之多的政府工作人员成为了该村级项目的管理人员。在缺乏资金匹配的情况下，这些政府人员的各项费用（如燃油费、手机费、餐饮费等等）都要从扶贫办这一专项资金中扣除，最终把扶贫款变成了行政部门的公用经费。这样，K县政府也就不用再专门增加对这些财政供养人口的拨款。

三、结论

一些研究将中国经济的成功归因于上级政府能够向低级政府强制分配发展的责任。荣敬本等使用了“压力型体制”的说法来描述中国这样的一种行政体制，其中包括了任务分配、考核评价、给予下级官员奖励以达到上级目标等一系列制度安排(荣敬本等，1998)。

本文发现：地方政府总是能够找到有效的途径来应付中央政策，以成功规避上级强制的财政责任。

本文摘编自学术论文《“上有政策、下有对策”：以专项转移支付的政策执行为例》。发表于China Quaterly 200, December 2009。作者：刘明兴，北京大学中国教育财政科学研究所教授；王娟，加拿大麦吉尔大学政治学系助理教授；陆曦，美国加州伯克利大学农业经济系博士候选人；陶然，中国人民大学经济学院教授,北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员。