国家粮食安全战略的内涵与特性

点击：作者：1刘志成 2周志和来源：《中国发展观察》2015年第12期发布时间:2015-12-30 10:37:35

　　自古以来，粮食安全就是治国理政的头等大事。7月1日，新颁布的《中华人民共和国国家安全法》首次将粮食安全纳入国家安全体系。2013年底，中央提出实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。建国以来，在粮食安全这一事关国计民生的重大课题上，中央还是首次冠以“国家粮食安全战略”这一概念进行表述。国家粮食安全战略的提出有其特定的背景与内涵，对更好地保障我国粮食安全具有重大的现实指导意义。

　　战略提出的现实背景

　　其一，新中国成立以来，我国在解决自身粮食安全上取得了巨大成就，需要对我们过往成功的做法与经验进行全面系统总结。2014年，我国粮食产量达到12142亿斤，是历史最高年产，粮食生产实现罕见的“十一连增”。任何不抱偏见的人都会认同，我国在解决粮食问题上取得了巨大的成绩，以占全球9%的耕地、6%的淡水资源养活了全球20%多的人口。中国在保障自身粮食安全的同时，也做出对世界的一大贡献。这当中，我们有自身艰难的探索与成功的做法，理应好好总结。

　　其二，我国粮食安全面临新形势。主要表现在以下几个层面：

　　第一，我国粮食供需在品种与结构上的新变化，需要我们在有关粮食安全的概念上与国际进行接轨，并在相关保障措施上进行有针对性的调整。特别是需要明晰粮食安全、谷物安全、口粮安全这三个概念。长期以来，在我们的概念与统计口径当中，“粮食”是包括谷物、豆类、薯类在内的较为宽泛的概念;而联合国粮食及农业组织将大豆归类为油料，国外通用的食物、谷物概念与中国这种宽泛的粮食概念有较大区别。多年来，我们一直用粮食自给率作为粮食安全的一个重要的衡量指标。1996年，《中国的粮食问题白皮书》上首次提出我国粮食自给率不低于95%的目标;2008年《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020)》再次明确提出，我国粮食自给率要稳定在95%以上。如按我们原有的将大豆作为粮食的统计口径，我国粮食自给率就已跌破90%，这主要是由于大豆进口快速增长造成的，我国1996年开始进口100万吨大豆，2013年大豆进口量达6338万吨，2014年全年进口大豆7140万吨。这种情状就与我们一直以来坚持粮食自给率在95%以上的目标相矛盾。因此，就有必要将粮食安全与谷物安全、口粮安全进行区分，国家粮食安全战略明确提出确保谷物基本自给、口粮绝对安全，这就有利于澄清当前对我国粮食供给保障能力认知上的一些困惑，也便于同国际接轨，同时对于相关的保障措施具有重要指导意义。

　　第二，新形势还表现在如何正确看待和利用国内国际两种资源与两个市场。近年来，我国粮食进口呈增长态势，2013年，我国进口的粮食(包括大豆在内)首次超过8400万吨。2014年，我国粮食进口1亿吨，其中70%以上是大豆;谷物进口1952万吨，占到当年粮食总产量的3.2%。进口增加原因也是多方面的，既有需求推动，也因品种调剂，还有因国内粮价高于国际市场价格引发的利益驱动导致进口增加等因素。长期以来，对如何看待和利用国内国际两个市场问题上有不同的看法，大体分为两类：一种意见认为，解决中国的粮食问题完全只能依靠自己;另一种意见则认为，解决中国的粮食问题在主要依靠自己的同时，也要合理利用国际市场，合理利用国际市场是节约资源、保护生态与优化成本的一种选择。鉴于我国在利用国际市场调剂粮食品种余缺方面出现的新情况，需要中央对此明确定调，因此，在这次提出实施的国家粮食安全战略中对此予以明示，即一方面要“以我为主，立足国内”;另一方面也可“适度进口”。

　　第三，我国当前粮食市场出现的新形势需要我们进行科学研判与积极应对。生产环节主要面临三大压力：一是国内粮食生产成本上升，国内粮食价格已经普遍高于国际市场价格;二是多年来拼资源、拼投入的粮食生产方式，使我国在粮食生产上已背上了沉重的生态压力，生态环境恶化与资源禀赋制约已成为粮食持续增产的两道紧箍咒;三是在遵循与合理利用国际规则的前提下，要保护好种粮农民的积极性、提高种粮收益、稳步提升我国粮食供给保障能力。我国粮食生产与农业的发展方式就需要从政策引导、体制创新、科技支撑等方面进行变革与完善，加快实现粮食生产与农业发展方式的转型。再从流通环节来看，正如2015年全国粮食流通工作会议指出的那样，在粮食贸易全球化、粮食购销市场化程度不断加深的背景下，国内粮食市场运行的各种矛盾交织累积。一是粮食供求总量紧平衡与部分品种阶段性过剩的矛盾，二是托市价格面临双重挤压与保护粮农利益的矛盾，三是适度利用国际粮食资源与进口粮食冲击国内市场的矛盾。粮食生产与流通方面呈现的新情况新态势，需要我们进行科学研判与审慎考量。

　　第四，尽管近年来我国粮食生产形势持续向好，但粮食问题任何时候都不能轻言过关。即便是当前处于粮食安全最好的时期，我国人均粮食占有量还不到900斤，仅为发达国家的三分之一左右。同时，应当看到，我国每年新增人口仍在700万人左右;大量的农业人口转移到城镇，这部分群体需要消耗大量的肉蛋奶来满足生活需求，目前这一群体有两亿人左右;居民收入水平提高，对食物的消费需求升级，这部分食物需要大量粮食来转化;此外，粮食的用途不断多元化，各种使用粮食为原料的工业也越来越多，最突出的就是生物燃料。基于以上因素，据权威专家测算，全国每年大体增加粮食需求在300亿斤左右。粮食需求呈刚性增长，紧平衡将是我国粮食安全的长期态势。因此，对粮食安全要始终摆在突出的战略位置加以谋划与部署。

　　其三，新的粮食形势需要新的战略理论作指导。一是澄清对于粮食问题认识上的一些困惑，需要中央定调。比如怎样看待和利用国内国际两个市场、两种资源。二是面对解决粮食安全的重大节点问题，需要明确的政策指引。比如对粮食产能的规划与引导。三是基于粮食问题对中国的特殊重要性，需要对我国粮食安全进行系统的长远的战略规划，确立整体的战略方针与保障措施。这样一来，关于国家粮食安全的整体战略谋划就成为我国经济社会持续健康发展的迫切需要。这次提出的“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”二十字方针的粮食安全战略切合我国国情粮情实际，回应现实需要，对做好新形势下的粮食工作，保障国家粮食安全具有极强的理论指导意义。

　　战略的主要内涵

　　“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”这二十字方针是这一战略的精练概括，其内涵十分丰富。

　　具体而言，“以我为主”是前提。建国以来，在粮食问题上，中国一直把自力更生、独立自主视为解决中国粮食问题的主基调，始终注重牢牢掌握粮食问题的主动权。习近平总书记多次强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手里。我们的饭碗应该主要装中国粮。因此，这是审视与思考中国粮食问题的前提，一切的举措都要基于这个前提。“立足国内”是基础。我们要从自己的国情粮情出发，保护耕地、改良生态、提高农业科技水平、大力发展现代粮食流通产业，着眼于从全产业链来提高粮食产量，提高粮食产业现代化水平，夯实粮食安全的基础。“确保产能”是重点，作为战略而言最根本的是要谋远谋深，作为一个13亿多人口的大国，随着人口的增长与经济社会的发展，粮食的消费从数量与质量上都会有新的刚性要求。因此，从长远上对我国粮食产能作好规划是一项重点工作，要保证我国粮食持续增产的物质基础与制度设计。“适度进口”是手段。在保障谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，合理利用国际市场调剂粮食品种余缺也是必要的，有时还是一种节约资源和降低成本的合理选择。“科技支撑”是关键。粮食产量的持续增长，粮食安全的切实保障，现代粮食流通产业的发展，农业现代化的推进，归根到底都要依靠科技进步与创新，科技的支撑与引领是实施整个战略的关键环节。针对当前我国粮情的现状及可能面临的新形势，在一些事关全局的重大问题上，都作出了前瞻性与战略性的研判与指导。因此，二十字的战略方针内涵丰富、各有侧重、互为补充，构成一个完整的体系。

　　再从整个战略方针及总体部署来看，彰显了战略思维、底线思维、创新思维、辩证思维。在我国粮食生产多年持续向好的总体态势下，仍然把粮食安全摆在突出的战略位置，这充分展现了中央对于粮食问题的深谋远虑。“以我为主，立足国内”就是我们解决粮食问题的底线，也就是习总书记多次强调的，中国的饭碗主要要装中国粮，中国人的饭碗要牢牢地端在自己的手中。“适度进口”表明了我们对于国际市场的开阔眼界与创新思维，也表明我们在如何利用全球市场解决我国粮食问题的信心，“适度”二字既是我们的理性，也是对全球负责任的表现。因为全球每年的谷物贸易量约为6000亿斤，仅相当于我国谷物年消费量的一半左右，而全球还有8亿多人口处于饥饿状态。在战略的具体部署上，对粮食生产和流通，对粮食数量与质量，对粮食产量与产能等事关粮食安全的重要节点都有考量与举措，辩证思维始终贯穿于整个战略的谋划当中。整个战略当中强调“确保产能、科技支撑”，就抓住了解决粮食问题的关键，抓住了主要矛盾与矛盾的主要方面。

　　战略的突出特性

　　作为战略的效用来说，最主要的就是要达成以下目标，即管全局、管长远、管根本、管关键。作为国家粮食安全战略，除了具备其它战略都有的一般特性，即整体性、全局性、系统性、前瞻性等特征之外，就针对确保国家粮食安全这一战略目标，还体现出了以下三个方面的主要特征。

　　一是视野上的全景性。这一战略突出了坚持与创新，既对过往一些好的做法予以坚持;同时，面对新形势，又进行了与时俱进的调整。“以我为主，立足国内”就是我们新中国建立以来在粮食问题上秉持的一贯方针。“适度进口”则是从全球粮食市场的变化及我们的国情粮情出发作出的新的科学预判与应对。视野的宏阔囊括了过往的成功做法、现存的矛盾难题、将来的可能挑战;对国内国际两种资源、两个市场作了全面的审视。做到了既重视粮食生产，也重视粮食流通;既思当前，又谋长远;立足中国，放眼全球;既谋全局，又虑关键。

　　二是思虑上的穿透性。主要从两个方面体现出来。其一是“确保产能”。产量与产能不同，就产量而言，我国粮食“十一连增”，呈现的是较好的发展态势。但从长期来看，确保产能才能从长远上保障我国粮食需求与安全。近来相继出台的《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》及《全国高标准农田建设总体规划》，都是出于这方面的考虑。其二，就是强调“科技支撑”。我国粮食产量的稳定增长，科技的贡献功不可没，从育种、栽培、耕作再到收割、储存、加工、流通等，科技贯穿于从田头到餐桌的全过程。2014年我国农业科技进步贡献率达到56%。从长远来看，关键是要充分重视科技的作用，通过科技的进步发展来带动粮食生产的稳定增长和整个产业链的健康发展。

　　三是指导上的针对性。战略的提出，切合实际，总结以往成功的做法经验，一以贯之;针对当前面临的难题，对症下药;对于将来可能面临的挑战，未雨绸缪，早作部署，具有极强的针对性与指导性。自2013年底中央提出实施国家粮食安全战略以来，已相继出台了相关重大政策，并先后采取了一系列重要举措。如2014年国务院第52次政府常务会议决定新增地方粮食储备总规模500亿斤，还决定由中央和地方共同投资，以南方稻谷产区与黑龙江、吉林、内蒙古等省份为主，分两年新建仓容1000亿斤。又如2014年底出台《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》(国发〔2014〕69号)，从粮食生产、流通、消费等环节，进一步明确各省级人民政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任，对建立健全粮食安全省长责任制作出全面部署。出台实施《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，就是为了深入贯彻落实国家粮食安全战略和中央的一系列决策部署，加快构建国家粮食安全保障体系，落实维护国家粮食安全的责任。还如，在2014年，北方有省市已宣布将地下水严重超采区定为重点控制区域，区域内将逐步有序退出高耗水作物种植或休耕;南方有省份则在部分地区已开展重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点工作。再有，李克强总理在2015年的政府工作报告当中提出“开展粮食作物改为饲料作物试点”，这表明，我国正在根据国情粮情形势发展的需要全面拓宽粮食安全的整体视野，等等。这些都全面展现了国家粮食安全战略对实践的重大指导作用。

　　综上所述，国家粮食安全战略的提出，是中央在对国情粮情精准把脉的基础上，全面总结以往成功经验，科学研判粮食发展态势，切实保障我国粮食安全而作出的重大战略部署。对澄清当前对于粮食安全的一些认识上的困惑，提高对保障粮食安全重要意义的认识，全面做好新形势下的粮食工作，确保我们这样一个人口大国的粮食安全具有重大而深远的指导意义。