我国粮食安全形势在恶化，一篇从知网撤下的文献

点击：作者：刘明国来源：察网发布时间:2016-08-13 11:16:47

【作者按】本文是2007年在《改革》第9期上发的文章，原题《粮食安全视野的政府与市场分工》。但不知何故，现在知网上查看不到。本文成功预测了我国2015年粮食供求缺口量约1.2亿吨。这说明我国粮食供求的悲观情况出现。如果这种悲观的趋势不能得到有效遏制，那我国最迟在2025年后就会面临粮食危机（因为五六十年代那一批农村劳动力失去劳动能力，年轻人不愿意种粮和不会种粮，无人种粮骤然加剧）

摘要：从可持续发展的角度，除了国际粮农组织的粮食安全定义所包含的含义外，粮食安全还应该加入另外一层含义，即确保国民经济可持续增长所需要的两个必要条件——足够稳定的粮价和足够低的粮价。从我国目前粮食供求的动态趋势来看，我国未来粮食不能自给的基本形势是可以肯定的。而我国粮食安全问题能否得到有效解决，关键因素是政府行为，其中又有两个难题需要解决：一是构建起可持续的粮食生产足够补贴机制，二是构建起可持续的公共财力高效率使用机制。

导语

对于粮食安全的含义，从可持续发展的角度，在联合国粮农组织的定义——保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品——基础上，还应该加入另外一层含义——确保国民经济可持续增长所需要的两个必要条件：（1）粮食价格要足够稳定，以避免由此带来的通货膨胀；（2）粮食价格要足够低，社会最低收入群体不会因为获得足够的粮食而陷入贫困。如果说国际粮农组织的粮食安全定义仅仅揭示（或强调）了粮食安全对人（在生命和健康上）的可持续的意义，那么后面增加的含义则强调的是粮食安全对经济增长的可持续的意义。粮食供给不足，会带来一系列的经济后果，最终导致国民经济持续增长的潜力下降（甚至崩溃），见下图。

总之，在粮食供给缺乏保障的情况下，增加（价格意义上）一定产值的工业产品并不能代替或者补偿所牺牲的同样（价格意义上）产值的粮食在国民经济中的价值（因为粮食的正外部性比工业产品大得多），换句话说，只有建立在粮食安全的基础上的经济增长才可能持续（或可持续的经济增长不能跨越农业的充分发展）；这也正是“挖肉（牺牲粮食自给能力）补饥（提高工业化水平乃至提高人均GDP）”式的工业化战略失败的原因；农业是国民经济的基础也在此得到部分体现。

而我国经济在改革开放以来持续高速增长的情况下，自2006年下半年以来的粮食价格的全面上涨和肉类食品价格的大幅上涨，清楚表明了全面清楚认识、并切实解决我国粮食安全问题已经刻不容缓了。

一、威胁我国粮食安全的主要原因

首先，对于我国是否存在粮食安全隐患问题，国内有不同的看法。朱泽和黄季焜等人认为，我国是粮食安全性很高的国家；而田野、鲁靖和许成安等人认为，我国的粮食安全形势严峻；杨万江、黄佩民等人还预测了我国未来的粮食供求呈总体上供小于求的趋势。^【1】如果说，仅仅着眼于过去（1978年至今）的粮食供求情况来分析我国粮食安全问题，那么，我国粮食供给总体上是安全的结论是可以的接受的，因为，我国1978年至今的经济增长历程说明，我国在这段时期既没有出现饥荒、也没有出现粮食价格的上涨导致经济增长滞缓的状况。但是，仅仅因为过去的粮食安全性就断定我国不久的将来不存在粮食安全隐患或粮食安全性高，是非常草率和不负责任的。

要判断我国未来是否存在粮食安全隐患，必须要从粮食的供给和需求的动态趋势来看。

粮食供给呈下降趋势：（1）从生产技术来看，进一步地大幅度提高粮食单产的可能性很小，虽然以袁隆平为首的超高产育种已取得不小成绩，但是，要大面积地提高单产的可能性仍然很小；（2）水资源不断枯竭、耕地的日益减少和肥力不断下降，国内生产粮食的能力呈下降趋势；（3）自然灾害加剧，使得粮食产出能力下降；（4）农业劳动力向非农产业的持续大量转移（尤其是新生代农民工的出现和新生代农民对农民身份的反叛），使得谁来为城镇居民生产粮食成为一个严峻的现实问题。

粮食需求不断增多：（1）人口增多；（2）人们的生活水平提高，人们对粮食的需求由“吃饱”向“吃好”转变；（3）工业对粮食的需求也在不断增加。

我国的粮食安全问题就在这一增一降的变化趋势中日益严峻起来，而且，最为关键和严峻的是因为耕地和水源缺乏所带来的粮食生产能力的持续下降趋势，见下图。

资料来源：国土资源部

资料来源：《中国统计年鉴》

就算城市化和基础设施建设不占用耕地、没有水土流失，只要耕地的沙漠化（24.6万公顷/年^【2】）不能得到有效的遏制，从2006年（1.218亿公顷）起，只需要七、八年时间我国的耕地面积就会突破“十一五”规划的耕地面积底限（1.2亿公顷）。更不要说受市场因素影响导致的耕地抛荒和农民对粮食生产的轻视了。而且，从实际情况来看，我国粮食总产量从1998年以来也表现出下降趋势，虽然2004年有较大幅度的反弹，但到2005年增速就表现出了下降（见上图），这说明进一步提高粮食产量仍有部分潜力但难度增大。

而对于粮食需求的增加，就算人口增长得到有效控制或者增长率自然下降（但在相当长的时期内可能性极小），人们生活水平由“吃饱”向“吃好”转变必然带来更多的肉、奶、蛋和水产品需求，而生产肉、奶、蛋和水产品要消耗比其质量大得多的粮食（约4－5倍^【3】），虽然增加肉、奶、蛋的消费会减少对谷物类粮食的消费，但减少幅度却很小（如我国90年代比80年代人均粮食直接消费量减少约4％^【4】，换算为人均粮食直接消费量的收入需求弹性系数则更小——约－0.01，其绝对值远小于肉、奶、蛋等收入需求弹性——达到小康生活水平分别为0.54、1.189、0.673^【5】），这使得国民经济对粮食的需求会加速增加，更不要说随着经济的增长工业对粮食的需求也会增加了；而现实中我国从1980年以来粮食进口的总体上升趋势也说明了我国粮食自给能力呈下降趋势（虽然谷物进口从1995年以来有所下降），见下图。

资料来源：《中国统计年鉴》； 1985-2003年*资料来源于联合国粮农数据库（转引自高帆：《中国粮食安全的理论研究与实证分析》，上海人民出版社，2005年，第310-311页）；2006年数据来源于中国商务部。

二、对我国粮食供求状况的预测

首先，预测我国未来的基本粮食需求：人均粮食需求量按照400公斤/年计算，人口按照联合国2002年和中国人口信息研究中心所预测的数据计算，舍去预测人口数居于前两者之间的中国国家人口与计划生育委员会2003年的预测数据；预测结果见下表。

粮食需求预测（单位：亿、亿吨）

人口资料来源：转引自高帆：《中国粮食安全的理论研究与实证分析》，上海人民出版社，2005年，第213页。

1、粮食供给和供求缺口保守预测

假定：所有适宜粮食作物生产的耕地都得到了有效耕种（即没有因为粮食生产的比较收益低和农村劳动力缺乏而抛荒的问题），粮食播种面积和有效灌溉面积稳定在2006年的水平（分别为10538万公顷和5610.94万公顷），2006年粮食单产（4720.6公斤/公顷）为基数、技术进步率为单产年增长1.2％，气候等自然灾害因素带来的产出风险系数为0.3^【6】。这实质上是假定：政府积极作为并能稳定住目前的生产粮食的资源状况、城市化和工业化（农村劳动力向城镇转移）按照目前的速度匀速推进、技术按照保守速度进步（即没有类似杂交育种、化肥等跳跃性的技术进步，也没有联产承包责任制这样的组织大变革）和人口正常增长。

预测结果如下：

粮食供给和供需缺口保守预测（单位：亿吨）

注：安全供求缺口，指保证粮食安全情况下的供求缺口（下同）。

2、粮食供给和供需缺口乐观预测

假定：所有适宜粮食作物生产的耕地都得到了有效耕种（即没有因为粮食生产的比较收益低和农村劳动力缺乏而抛荒的问题），粮食播种面积为1978-2003年间我国最大的粮食播种面积（12058.7万公顷），有效灌溉面积稳定在2006年的水平（5610.94万公顷），2006年粮食单产（4720.6公斤/公顷）为基数、技术进步率为单产年增长1.2％，气候等自然灾害因素带来的产出风险系数为0.3。这实质上是假定：政府积极作为并能将粮食播种面积恢复到曾经有过的最高水平（其它同上）。

粮食供给和供需缺口乐观预测（单位：亿吨）

3、粮食供给和供求缺口中位预测

假定：所有适宜粮食作物生产的耕地都得到了有效耕种（即没有因为粮食生产的比较收益低和农村劳动力缺乏而抛荒的问题）、有效灌溉面积稳定在2006年的水平（5610.94万公顷），粮食播种面积稳定在1978-2006年间平均值（11082万公顷）水平，2006年粮食单产（4720.6公斤/公顷）为基数、技术进步率为单产年增长1.2％，气候等自然灾害因素带来的风险系数为0.3。这实质上是假定：政府积极作为并能将粮食播种面积恢复到曾经有过的平均水平（其它同上）。

粮食供给和供求缺口中位预测（单位：亿吨）

4、粮食供给和供求缺口悲观预测

假定：以2006年我国粮食播种面积（10538万公顷）和单产（4720.6公斤/公顷）为基数，并按1999-2006年的粮食播种面积年均下降率0.92%递减计算各年粮食播种面积，有效灌溉面积稳定在2006年的5610.94万公顷，技术进步率为单产年增长1.2％，气候等自然灾害因素带来的风险系数为0.3。这实际上假定：政府在我国耕地面积和粮食播种面积急速下降面前无能为力或者没有积极作为（其它同上）。

预测结果如下：

粮食供给和供求缺口悲观预测（单位：亿吨）

由以上预测可知，乐观预测假定我国未来粮食播种面积维持在1978-2006年间的最大粮食播种面积，这在现实中是一个非常苛刻的条件；中位数预测假定政府在保护耕地和水资源、提高粮食生产比较收益等方面采取了近乎完美的政策措施，这对政府的期望似乎有些过高了；悲观预测虽然与布朗（1998）和日本海外合作基金会（OECF）等悲观派的预测比较接近（仍远没有他们悲观），但认为我国粮食播种面积会按照1999-2006年的年均下降率递减，完全不考虑政府对粮食安全的积极作为，似乎过于悲观了；比较容易接受的是保守预测——我国2010-2030年的粮食供求缺口大体在每年0.11-1.02亿吨之间，但这仍然是建立在政府切实有效保护好现有的耕地和水资源、将有效灌溉面积和粮食播种面积维持在2006年的假定上的。

总之，不管是保守、中位数、乐观还是悲观预测，我国未来粮食不能自给的基本形势是可以肯定的，悲观预测的结果是供求缺口呈扩大趋势，而保守、乐观和中位数预测的结果是供求缺口呈缩小趋势，影响其结果的关键因素是政策，保守预测值与悲观预测值构成了我国未来安全粮食供求缺口的可能性最大的区间：2010年是0.97-1.15亿吨，2030年是0.11-1.58亿吨。

三、如何解决我国的粮食安全问题？

既然我国的粮食安全存在隐患，那么我们应该如何应对呢？要想切实化解我国粮食安全存在的隐患，我们必须在澄清一些似是而非的认识的基础上，充分估计困难并探寻最优对策。

（一）对我国目前比较流行的粮食安全问题解决方案的评析

1、农业现代化

通过实现农业的现代化来解决我国的粮食安全问题，其以农业生产机械化、规模化、资本技术集约化以及信息化为内容或特征。这个观点可追溯到我国曾经提出的“四个”现代化战略规划，再加之现有的西方发达国家的农业生产普遍表现为高度的机械化、规模化、资本技术集约化以及信息化的特征，就往往使人们以为农业现代化是发展中国家解决农业落后（包括粮食安全）问题的万灵药膏。这其实是一种典型的机械唯物主义的表现。

西方发达国家之所以采取高度的机械化、规模化、资本技术集约化以及信息化的农业生产方式是由其国内的客观条件——（与石化资源相比）较高的工资水平、人少地多、非农产业对劳动力的极大容纳能力——决定的。而我国目前的客观条件是：人多地少、工资水平较低、劳动力大量过剩。用高价的石化资源替代廉价的劳动力、并挤出更多的剩余劳动力是不符合理性（或经济）原则，在现有的耕地制度下也是不可行的。

虽然，随着工业化和城市化程度的提高，我国农业生产也必然会走上机械化、规模化、资本和技术集约化以及信息化的历程，但是，这是（经济增长导致的）工业化和城市化程度提高的结果，我们不能因果倒置。现在的问题是：我们应该如何解决粮食安全问题以为我国经济的持续增长创造条件？

2、依靠市场

崇尚市场的自由主义者认为：当粮食供不应求时，提高粮价就能提高粮食产量；就算是国内粮食供给不足时，我们可以从国际市场购买，只要有足够的外汇就行了（比如香港）。

这种观点在那些“海归”和西方主流经济学的信徒中比较流行，其理论基础就是西方经济学中标准的向右上方倾斜的供给曲线——价格高，供给就高；价格低，供给就低。但是，他们在应用这条标准的供给曲线时，忽视了以下约束：（1）粮食价格的单向性——上涨后难以恢复到原位；（2）粮价在物价水平中的基础地位，提高粮价最终演绎为提高整体物价水平，提高粮价对促进粮食供给的作用随着物价水平的整体上升而消失；（3）由于耕地、水资源缺乏以及自然灾害等引起的粮食产量下降，提高粮食价格对提高粮食产量几乎没有作用；（4）由于农业劳动力的缺乏引起的粮食产量下降，粮价提高的幅度不够时提高粮价也对提高粮食产量无济于事；（5）提高粮食价格的幅度要受到城市居民（尤其是城市低收入群体购买力）的限制；（6）粮食生产需要时间，不能在瞬间完成，而粮食需求却是连续的；（7）从国际上购买粮食是有风险的（世界谷物播种面积从1997年的7.02亿公顷连续下降至2001年的6.67亿公顷、世界谷物产量从1998年的18.9亿吨连续下降到2001年的18.4亿吨^【7】，而这种下降趋势在世界生态环境日趋恶劣、城市化和工业化在世界范围内不断推进的历史条件下未见有逆转的趋势，而众多发展中国家随着经济的增长其粮食需求量又呈上升趋势，这都会加大从国际市场上获取粮食的风险）；（8）由于粮食的极低需求弹性，大量进口粮食必然降低本国在国际上的谈判势力（从上述我国粮食安全供求缺口的保守预测来看，0.97-1.58亿吨是2003年的世界谷物进口数量2.687亿吨的36.1％－58.8％，这足以改变世界粮食市场的格局，而在1999-2003年的世界谷物市场中，我国进口仅占世界进口总额的10％以下）^【8】。

他们不仅忽视了上述各个约束条件和粮食的公共产品属性，也忘记了阿马蒂亚.森的告诫：“不幸的是，由于市场不能提供足够的粮食，因而常常使市场机制倡导者失望”^【9】。当然，我们不能依赖市场来解决我国的粮食安全问题，这并不是说，我们就不能利用市场、不能从国外进口粮食，就应该走忽视人的自利性的、封闭的计划经济的老路。

3、技术进步与生产组织创新

主张这种观点的人强调通过提高粮食单产来解决或者缓解我国的粮食安全问题^【10】，从理论上讲，这原本是提高粮食供给的一个重要方面。但是，作者从1994年至今在贵州、四川所看到的粮食生产事实是：新品种、新种植技术（如除草剂、杀虫剂、化肥、半旱式育秧、宽窄行栽植、薄膜覆盖等）的应用，只不过是将单产维持在曾经达到的水平和减少劳动耗费（这或许可以部分解释我国粮食单产在农村劳动力大量向非农产业转移的情况下没有出现持续下降的事实），持续的单产提高却没有发现，这或许就是技术进步的极限性或非连续性。而他们往往将我国过去的单产平均增长率当作未来的单产增长率，无异于假定在我国粮食生产中曾经发生过革命性的变化（如，实行联产承包责任制的生产组织变革、杂交品种的推广、化肥和农药以及薄膜的广泛使用）还会在未来按照平均分布发生，从而必然高估未来可能的粮食单产增长率。

类似农业产业化、新型农村合作社的“生产组织的创新”，在我国现实中也没有发现有明显证据表明粮食单产因之而有显著持续提高的。唯一有显著性提高的组织创新是改革开放之初实行的联产承包责任制，但是其潜力早已充分表现出来了。

简而言之，鉴于我国目前人地资源结构特征（农村居民人均耕地不足0.2公顷），希望通过技术进步和生产组织创新来提高单产的效果是不会明显的，但是对于维持现有单产水平来说却是至关重要的。

（二）政府干预与市场相结合

1、切实保护耕地、水资源与改善公共财力使用机制

没有足够的粮食生产资源，粮食安全无从谈起，因此，解决粮食安全的首要任务就是切实保护生产粮食的资源——耕地和水。虽然，我国政府确实制定了许多保护耕地和水资源的政策，但其效果却是不尽人意的：北方耕地的沙漠化趋势没有改变，南方耕地的水土流失依然严重、全国范围内的耕地肥力不断下降、长江源头的（如诺尔盖草原）植被开始退化。对于政府对耕地和水资源保护的软弱无力，根本的原因或许不在于人们对其重要性的认识不足或存在分歧，而在于其产权的公共特征和政府职能的缺失（政府职能的缺失又是由于政策制定者和执行者的个人利益与切实保护耕地和水资源的社会收益的不一致所致）。在如此产权结构下，具有极大外部正效应的耕地和水资源的租值不断耗散就成为必然。当公共支出（因为缺乏明确的受让主体，或者即使有明确的受让主体、而这些受让主体的权利却不能得到有效保护）成为政府官员们寻租的“蛋糕”时，公共财力的使用效果可想而知。

因此，要保护好我国的耕地和水资源，除了必须投入足够的公共财力外，还必须将政策的制定和实施立足于个人收益和社会收益尽可能相统一、尽可能减少产权的公共部分——即改善在公共财力在使用过程中的产权结构。当然，在政策制定过程中充分接受专家的意见、减少行政干预也是必要的。

2、立足于市场的政府干预

首先，足够的政府补贴。

有了足够的粮食生产资源，并不见得就有足够的粮食生产出来，理性人只选择对他最有利的经济行为。随着工业化和城市化的不断深化，农村劳动力因为非农业的较高收益而离开农村。没有政府足够的补贴，劳动力是不可能从非农产业或城镇转向农业或农村、也难以阻止农村劳动力脱离农业生产。然而，政府要补贴多少才算是足够呢？

这可以分为两种情况来看：（1）在农村劳动力濒临缺乏的情况下，按照城市工人平均年收入补贴生产粮食的农民（留住足够粮食生产所必须的劳动力）；（2）在农村劳动力仍然过剩情况下，按照粮食生产的成本价（包括劳动力生产与再生产的成本）补贴农民（避免生产粮食的农民陷入贫困，从而避免粮食再生产萎缩）。

我国目前可以说是处于农村劳动力濒临缺乏的情况。虽然说，我国农村耕地－人口比仍然远小于西方发达国家，但是，我国农村耕地－农村劳动力比却同比下降很多，而且，我国农业生产方式并没有多大变化（虽然平原地区的机械化程度有所提高），尤其是在丘陵、山区和高原地带仍然是比较原始的粗放型生产，而这类耕地占了我国耕地总面积的2/3^【11】。

但是，要想政府支出足够的财力补贴粮食生产，按照作者提出的谈判势力理论，在我国农民处于国民财富再分配中的弱势地位情况下，这几乎是不可能的，所以，要切实解决我国的粮食安全问题，除了在理论上认识到粮食的公共产品属性和政府补贴有效的最低标准外，切实提高农民在国民财富再分配中的谈判势力——即改善我国农民与其它利益集团之间的谈判势力结构——是必不可少的。

其次，国内市场保护。

对此观点许多人或许会反对，尤其是崇尚自由市场者。但是，只要比较一下我国与诸如美国等发达国家的粮食生产方式和政府对粮食生产的支持力度、以及墨西哥和西非国家在美国廉价农产品的冲击下农业生产（如墨西哥的大米生产、西非国家的棉花生产）的（几乎崩溃）现状，自由主义者们就应该明白在两个不对等的国家之间实行农产品自由贸易的结果是什么了，除非他们认为市场原教信仰（莫明其妙的效率至上）比国家利益和民众福利更重要。

虽然我国加入WTO至今，农业生产并没有遇到“狼来了”那样的冲击、也没有出现对开放我国农产品市场持悲观态度的人所预言的状况^【12】，但因此就认为我国农业对经济全球化具有“免疫能力”、甚至不用担心发达国家农产品对我国农业的冲击、或者仍然认为全面开放我国农产品市场对我国农业乃至国民经济的可持续增长没有什么大碍，那就大错特错了。之所以我国农业在加入WTO后表现出了一定的“免疫力”，是因为我国农业生产中的商品化程度还比较低，很大成份仍然是为了满足农民自身的口粮需求（约7亿农村居民和约2亿的没有永久定居在城镇的农民工的口粮需求）而生产，这就使得我国农业生产在很大程度上并不随着农产品市场价格的变化，从而表现出了对国际市场上农产品低价格的不敏感。但是，随着我国工业化和城市化的不可逆转的推进，人口将从农村向城镇、从农业向非农产业迅速转移，从而使得农业生产的商品化程度相应提高，我国农业对经济全球化的“免疫力”也将随之逐渐丧失，我国农业的脆弱性也将完全暴露无遗。而我国商品化程度比较高的棉花生产，近年来因为国际棉花的冲击而表现出了衰退、棉花供给深陷“海外依赖症”^【13】，已经为我们敲响了“狼来了”的警钟。

第三，足够的粮食储备。

对此基本没有什么分歧，有分歧的只是像我国这样的大国究竟应该维持多大的储备率，而这却没有先例可寻，因为人口居世界之最、耕地等资源却居于世界平均水平之下在世界上是独一无二的。1974年联合国粮农组织制定的标准是：当年库存至少要相当于次年消费量的17-18％。而我国多年来一直维持在18％以上，有人认为我国的粮食储备率过高了。

其实，一国究竟需要储备多大比例的粮食才能确保粮食供给的安全，主要需要考虑以下因素：（1）国内和国际粮食产量的变化趋势，（2）国内和国际粮食生产受自然灾害的影响的变化率，（3）国内粮食需求的变化趋势，（4）从国际上获取粮食的风险。简单的说，粮食安全的最少储备量就是由预期的安全粮食供求缺口与在确保粮食安全下从国际上预期可获取的粮食数量之差决定。

我们不能因为曾经在某个粮食储备率下国内市场表现出粮食供给过剩就认为来年这个比例也会过高，相反，要真正实现粮食安全，粮食供给过剩必须表现为常态。然而，在粮食供给过剩（以及粮价稳定）的情况下仍然有人因为缺乏购买力、粮食调运不及时而出现饥荒，那就不是粮食安全问题了，而是在市场经济条件下如何反贫困和政府应急反应能力的问题了。

四、结论

如果政府不当机立断、下定决心、投入足够公共财力并改善其使用机制、切实采取措施以遏制我国耕地的下降趋势、保护和有效利用水资源、按照农民的机会成本来补贴粮食生产、抵御发达国家农产品的冲击，在可以预见的不久将来，中国必将因为粮食安全问题而陷入万劫不复的深渊，“谁来养活中国人？”将成为现实的世界性难题，中国经济的持续增长也就更无从说起了。但是，政府要做好上述这些事情，其中有两个难题需要解决：一是构建起可持续的粮食生产足够补贴机制，二是构建起可持续的公共财力高效率使用机制。

参考文献：

【1】【2】【3】【4】【11】闻海燕：《粮食安全——市场化进程中主销区粮食问题研究》，社会科学文献出版社，2006年，第3、4 、28、43、42、23页