罗虎：坚持和发展中国特色现代国有企业资产监管制度

点击：作者：罗虎来源：《学术评论》发布时间:2016-08-03 15:21:30

一、总体框架和基本原则

建立健全有效中国特色现代国有企业资产监管制度的关键，或者说坚持和发展中国特色现代国有企业资产监管制度的总体框架和基本原则，主要是明确并落实好国有企业资产委托代理经营链条上的三大权利，也就是做到以下“三个明确+三个落实”。

1．明确人大国资监督内容，落实国有资产所有者权利

健全中国特色国有资产监管体制的基石是落实国有资产终极所有者的权利，其实质是明确国有资本的国家所有权政策或法律，也就是明确国有资本的功能定位，国家投资兴办企业或向企业出资的目标和领域，以及处理国有企业与社会、与其他企业关系的基本政策，这是关于国有资本的重大公共政策。它应该由国有资产的终极所有者（代表）和国家的最高立法机构全国人民代表大会确定基本方针，再由国有资产出资人代表国务院予以细化后由国资监管机构具体执行。现行的许多国家所有权政策都由国资监管机构直接提出，缺乏法理依据和权威性。

现在在我国国有资产监管和国有资产经营中出现的很多问题，究其根源，还是在于没有明确并落实国有资产终极所有者的权利。虽然大家都认为，我国国有资产的产权虽然虚置却是清晰的，但问题的关键并不在此。虽然我们都清楚我国的国有资产属于全国人民并由全国人大代行所有权，进而由国务院及专门国资监管机构代行出资人权，再进而由国有企业具体行使经营权，这个委托代理链条可以说是清晰有效的。但如果作为国有资产终极所有者代表的全国人大并没有明确国家国有资产或国有资本的全面系统的所有权政策，我国国有资本的功能就不可能有正确的定位，国有资本的投向就不可能有合理的布局，国有资产的监管就不可能有正确的方向，国有企业的经营也就不可能有理想的效果。

在明确国有资本国家所有权政策的基础上，为了强化终极所有者对国有资产运营的监督，还要求全国人大加强对现行国有资产监管机构的监督。我国应尽快建立各级国有资产监管机构定期向各级人大报告国有资产运营情况并向其直接负责的制度，这是落实国有资产终极所有者权利的重要体现和根本保障。与此同时，鉴于国有资产监管的法制基础还很不完备，作为我国最高立法机构，全国人大对国有资产监督最根本的一项工作还包括加快国有资产监管的立法工作。

2．明确国资机构监管方式，落实国有资产出资人权利

党的十六大提出建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任“三统一”，管资产和管人、管事“三结合”的国有资产管理体制，并相应成立了各级国资监管机构。顺应产权多元化和多种所有制形式并存的新的国有企业和国有资产的现实存在，党的十八届三中全会进一步提出要以管资本为主加强国资监管，并提出要组建专门的国有资本投资运营公司，从而搭建现国资监管机构加国有资本投资运营公司的双层国资监管架构。对于这个双层国资监管架构，有专家提出了行政性出资人和股东性出资人的概念，或者形象来说，是“婆婆”和“老板”的概念。笔者并不赞同这种划分，笔者认为，从国有资产出资人来看，以后仍只是由从管资产、管人和管事相统一到管资本的新的国资委来承担，这一国资委也仍旧是履行股东性出资人权利，属于“老板”范畴。而新组建的国有资本投资运营公司，严格说来并非国有资产出资人，而仍应归属国有资产经营人，是国有企业的层次和范畴，究其实质，国有资本投资运营公司主要就是建立健全规范董事会并经重组整合后的现中央企业的集团公司，其履行的将是类似中央企业母公司的权利，而非国资委的出资人权利。只有从广义而言，从国有资产的委托代理经营链条来看，中央企业母公司、国有资本投资运营公司也都可以看作国有资产出资人（代表）。对此，要根据党的十八届三中全会精神，进一步明确新的国资监管架构的国资监管内涵和方式，来落实国有资产出资人权利。

十八届三中全会提出国资监管向管资本为主转变以来，除了上述关于新的国资监管机构与新组建的国有资本投资运营公司的职能定位认识分歧外，还出现了是由现国资委还是由国家财政部来统一履行国有资产出资人职能的激烈争论。如国家财政部部分官员和部分专家学者就一直强调，我国的国资监管模式应该学习新加坡现在由财政部作为出资人的“淡马锡模式”或仿照我国现行也同样由财政部作为出资人的“汇金模式”。笔者认为，我国庞大的国有资产监管与新加坡完全不具可比性，由财政部作为出资人、由银监会履行监管职能、由中央汇金公司履行投资运营职能的我国大型商业银行监管模式也不同于现行的中央企业监管模式。实践证明十六大以来成立国资委来统一监管国有资产的模式行之有效，按照十八届三中全会决定要求，我国的国资监管还是应由国资委而不是财政部来履行出资人职能，同时转向管资本为主，而原来的管人管事管资产职能，则将授权给新组建的国有资本投资运营公司或建立了规范董事会的现中央企业集团公司，国家财政部仍应履行国有资产公共管理职能。

3．明确国有企业经营权，落实国有资产经营人权利

对于还没有建立规范董事会的中央企业或国有企业来说，国资委应进一步根据党的十五届四中全会和十六届三中全会决定的要求大力推进实施授权经营制度，以此来落实国有企业的企业经营权。而如上所述，随着国有企业不断深化公司制股份制甚至是混合所有制改革，国有企业母公司层面规范的董事会逐步建立健全，新的国资监管机构将主要保留管资本的出资人权利，而将原有的管资产、管人和管事相结合的出资人权利主要通过或授权国有资本投资运营公司股东会和董事会来行使，在这种情况下，国有资产经营人将有两个层次，一个是国有资本投资运营公司层次，一个是国有企业层次，对前者来说，其经营权的落实取决于以管资本为主的国资监管机构对其授权到位的情况，也就是说取决于国资监管机构是否能够真正做到只管资本，而将现在的管资产、管人和管事权利授予国有资本投资运营公司。进一步来看，国有资本投资公司和国有资本运营公司所获的授权或具有的实际经营权也不相同，前者相当于通常所理解的战略管控型控股公司，后者则相当于金融或资本管控型控股公司，两者的经营权自然有着很大的差异。而对国有资本投资运营公司下面一个层次的国有企业来说，其经营权落实的理想情况是获得《公司法》所规定的正常公司应该具有的经营决策权和执行权等，但是否能真正实现这一点，则要取决于国有资本投资运营公司对它的管控程度，换句话来说，走了原来的“婆婆”加“老板”国资委，来了现在的类似“婆婆”加“老板”的国有资本投资运营公司，两者之间对于国有资产和国有企业经营权的划分还有待在实践中探索优化。

回到现在的国有企业层面，从国有企业的角度来看，在原来国资委管资产、管人和管事相结合、受管控多、经营权有限的情况下，国有企业总是在呼吁国资委给予更多的企业经营权。现在，随着国资委转向管资本为主，即便仍存在中间的国有资本投资运营公司，国有企业必然会获得更多更大的经营权，或者说，将会获得《公司法》所规定的作为正常公司应该获得的大部分经营权。在这种情况下，就有一个国有企业是否有能力行使好这些经营权的问题，为此，国有企业要通过建立健全公司法人治理体制和机制，来实现公司重大经营决策权、执行权的科学合理行使，这方面的工作将是国有企业下一步深化改革面临的重要工作之一。

二、调整优化国有资本布局

1．总的原则和方向

2003年国务院国资委成立后不久就明确提出，国有经济布局和结构调整的方向主要是“四个集中”，即推动国有资本更多地向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，向中央企业主业集中。党的十八届三中全会决定进一步明确，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展前瞻性战略性重要产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

可以看出，一方面我国的国有资本具有类似发达资本主义国家国有资本弥补“市场失灵”功能、主要进入公益性基础性产业的定位。事实上，对中国这样的发展中和转型国家而言，所需要弥补的“市场失灵”的表现形式也不完全同于发达资本主义国家，除了包括发达国家也有的一般的“市场失灵”，如自然垄断、寡占、公共品不足等；还包括发展中国家因市场和经济不发达或因体制转轨转型带来的“市场失灵”，如企业较弱，即使能有长期比较优势，也可能因发达国家领先企业的打压而难以独立成长；再如市场经济法律不健全，收入差距拉大、尖锐的利益冲突和协调经验不足导致的市场失效等。

另一方面，我国的国有资本、国有企业、国有经济同时还承担着推进国家发展、参与国际竞争、保障国家安全主力军的重要职责和使命。我国著名学者胡鞍钢认为，我国国有企业、特别是中央企业的战略定位意义重大，在国内，央企是国有经济的重要组成部分，是国民经济的战略支柱；在国际上，央企与西方跨国公司直接竞争，打破它们对世界经济和产业体系的长期垄断，同时又与跨国公司进行合作，成为中国“走出去”战略的主力军、航空母舰和战斗机群。有鉴于此，立足于国有资本功能定位和整体效率最大化，加大国有企业调整重组力度，优化国有资本在相关产业、区域、企业之间的分布，更好地服务国家战略目标，应该成为我国调整优化国有资本布局的总的原则和方向。

当前和今后一段时期世界经济和中国经济发展都进入了一个新常态。我们还应在这样一个新常态的大背景下来调整优化国有资本布局。2014年底召开的中央经济工作会议首次系统阐述了中国经济新常态的基本特征，主要包括中高速增长、发展方式转变、结构深度调整、发展动力转向等，会议认为，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。笔者认为，对于国有资本布局优化来说，在坚持其基本功能定位方向的基础上，其具体的产业、区域和企业布局也应遵循认识新常态、适应新常态和引领新常态的大逻辑。

2．调整优化国有资本产业布局

调整优化产业和业务结构，是我国国有企业实现从粗放型向集约型、从外延式向内涵式转变的必由之路。根据国有资本的性质和特点，笔者认为，除了继续专注于公益基础性产业发展外，在商业竞争类及部分特定功能类产业的发展上，国有企业应有进入并引领“高大上”产业和业务的使命和能力。为此，国有企业要加快淘汰落后产能，在化解产能过剩中发挥示范带头作用；与此同时，通过实施“中国制造2025”和“互联网+”等重大战略和行动计划，着力实现“四大转变”，即由要素驱动向创新驱动转变，由低成本竞争优势向质量效益竞争优势转变，由资源消耗大、污染物排放多的粗放制造向绿色制造转变，由生产型制造向服务型制造转变，突破一批制约企业行业发展的关键、共性和基础技术，加快传统产业优化升级，向价值链、产业链高端发展，努力在国际竞争中占据技术和产业制高点。

具体来看，按照“中国制造2025” 和“互联网+”国家重大战略和行动计划的部署，以信息化与工业化深度融合为主线，新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械、农业机械装备等十大领域将有望成为国有资本当前和今后一段时期产业布局的重点领域和发展方向。

3．调整优化国有资本区域布局

对于国内区域布局来说，我国原有的西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部率先发展的区域发展战略仍在深化实施，这仍将是国有资本国内布局调整优化的重点。与此同时，我国今后将重点实施“一带一路”（即“陆上丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”）、长江经济带、京津冀协同发展和自由贸易区四大战略，这应该说是我国国有资本优化布局的新的战略方向。特别是其中的“一带一路”战略，是国际国内两个市场连通和联动的大战略，我国国有资本的国际布局优化可以此为契机、切入点和重点加快推进。而从国有资本“走出去”的实际能力来看，近些年来，我国企业特别是中央企业在高铁、核电、通信、电力、工程机械、船舶、钢铁、有色、建材等装备制造领域形成了强大的国际竞争实力和优势，为此，我国正在加快推进装备“走出去”战略。可以看出，我国装备“走出去”的重点区域实际上就是国家“一带一路”战略重点推进的区域，由此，我国政府和国有企业可以将实施装备“走出去”战略和国家“一带一路”战略统筹考虑、协同推进。

换个视角来看，当今世界国与国之间的竞争主要体现在大企业之间的竞争，跨国公司已经成为在全球范围内优化配置资源、推动产业结构调整和转型升级的主要力量。我国要想从经济大国转变成经济强国，必须发展一批具有全球竞争力的跨国公司。国有企业一直是我国企业国际化经营的领头羊和主力军，需要通过进一步树立全球思维，从民族企业上升到全球公司；完善公司治理，提高科学决策水平；坚持做强主业，打造核心竞争力；提高企业创新能力，建设品牌企业；培养国际化人才，提升国际化经营能力；履行企业公民责任，树立良好国际形象，来加快培育一批世界水平的跨国公司。政府则应通过进一步明确全球化战略目标、加快《海外投资法》等立法、放松管制与提供服务并举，为我国企业实施国际化战略创造适宜政策环境。

4．调整优化国有资本企业布局

从上世纪80年代起，发达国家领先跨国公司在信息技术革命的推动下，在所在国政府的大力支持下，通过对内重组整合、对外联盟并购，集中产业优势，发展核心业务，扩展水平分工和垂直分工，逐步在全球形成了寡头垄断，即发展成为“系统集成者”（System Integrator）。这些大公司近年来分别控制着全球50％乃至100％的市场份额。如波音和空中客车占据全球大型客机市场的几乎100％，排名世界前四位的公司占据全球电梯产业市场的82％，全球前六大汽车公司占据世界汽车市场的70%以上，可口可乐和百事可乐占据全球碳酸饮料市场的近70％。

尽管我国大企业（主要是中央企业）在近十年来取得了长足进步，竞争力整体水平不断提升，但与主要发达国家的跨国公司相比，所面临的主要问题仍是企业规模偏小、行业集中度偏低。正如胡鞍钢所指出的，看待国企改革和国企是否存在垄断需要突破传统的国内视角，应当放在全球化条件下、国际竞争背景下、中国企业“走出去”的大趋势下来分析；从这一视角来看，中国的世界一流企业不是是否出现垄断的问题，而是集中程度还远不够；今后的方向仍然是提高中国国有企业集中度，打破西方国际资本垄断。

面对当前和今后很长一段时期巨型跨国公司向全球公司转型以及其“先行者垄断”和“赢者通吃”的市场竞争格局及“系统集成”潮流，在我国国有资本的企业布局上，应继续按照有进有退、有所为有所不为和抓大放小的原则，推动国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，向中央企业主业集中。“做强做优，世界一流”，要争取在不长的一段时间内，在中央企业中发展30--50家拥有自主知识产权和知名品牌、具有一流国际竞争力的大公司大企业，这样才能与领先的跨国公司相抗衡，才能赢得国际竞争的主动权。

三、分类推进国有企业改革

1．准确界定不同国有企业功能

对于不同功能定位的国有企业理应分类监管。十八届三中全会关于国企深化改革的一个最大亮点就是明确提出，准确界定不同国有企业功能并以此为基础来对于国有企业进行分类监管和改革。现在关于国企的分类有多种讨论，但究其实质，大同小异，一般分为公益基础类和商业竞争类两大类，也有将商业竞争类进一步分为一般商业竞争类和特殊商业竞争类（或特定功能类）两类。就在新近发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中，将国有企业明确划分为商业类和公益类两大类，其中对于商业类实际上又进一步划分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业两类。笔者倾向于根据不同领域国有资本的战略定位和发展目标，将现有国有企业分为三大类即公益基础类（公共政策类）、特定功能类（战略保障类）和商业竞争类（纯粹竞争类）三大类。

公益基础类或公共政策类企业，是带有公共性或公益性、特殊目的的国有企业，类似于现仍大量存在的发达资本主义国家中的国有企业，以提供公共产品和服务为主要目标，在经济效益方面维持基本收支平衡和正常运转的基础上，追求社会效益和公共利益最大化。这类企业的主业主要处于供水、供气、供热、公共交通、重要商品和战略物资储备等关系国计民生的基础设施、基础服务行业和领域。在现有的中央企业中，中储粮总公司、中储棉总公司就属这类国有企业。

特定功能类或战略保障类企业，这是我国一直重点发展、实力最强的一类国有企业，以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业、参与国际竞争为主要目标，具有政策保障功能和商业竞争功能混合的二元特征，这类企业既要追求政策保障类业务的社会效益，又要追求商业竞争类业务的经济效益，而且追求经济效益往往又是追求社会效益的基础和前提。我国著名企业管理专家金碚研究认为，国有企业作为一种特殊企业，必须接受双重绩效评价，第一层次是市场评价和企业效率或竞争力评价，第二层次是所有者利益（国家和人民意志）评价。正是由于这种二元特征的特殊性，多年来，关于这类国有企业的改革发展争论最多最大。这类企业的主业主要处于军工、电网、铁路、石油天然气、电信、邮政、重大基础设施、重要水利水电枢纽、重要矿产资源开发、基础共性技术研究等行业和领域。在现有中央企业中，这类企业实力最强、影响最大，包括国防军工板块的十大军工企业和中国商飞公司，能源板块的三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，通信板块的三大电信公司，航运板块的中远集团、中国海运、中外运长航，航空板块的三大航空公司等。

商业竞争类或纯粹竞争类企业，这是不承担国家特定公共政策和战略保障功能，只承担商业竞争功能并追求盈利性经营目标的国有企业。我国现在为数众多的中小型国有企业都属于这一类型，在现在中央企业中，这一类企业数量最多，包括一般工业制造企业、建筑工程企业、综合贸易服务企业等。需要说明的是，由于产业的公共政策性或战略保障性随着时代和国家的发展处在变动中，这一类企业中的许多企业原来也属于特定功能类国有企业。

2．推进公益基础类企业改革

这一类企业一直是国有资本投入的重点，今后还应加大投资力度。这类企业一般采取国有独资公司的形式，也可根据业务特点推进所属企业股权多元化改革，对政府特许经营业务，允许符合相关资质条件的非公有资本投资；对非特许经营业务，向各类资本开放。对于这类企业的考核应显著区别于其它国有企业，主要考核其政策性目标的履行情况。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确要求，对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。在法律适用上，鉴于大多数国家的国有企业行为都是用不同于一般企业的特殊法律来规范，而且一般分为两大类，一类是适合于公法或特殊法案并参照商法一般准则管理的国有企业，适用于公益事业和自然垄断性公共企业；一类是适用于民法和公司法的国有股份公司，适用于竞争领域的国有控股公司和国有混合股份公司。参照国外国有企业监管经验，可将现有《公司法》中国有独资公司特别规定部分独立出来，形成专门的《国有独资公司法》，主要适用于一般公益基础性国有企业和一些特定功能性国有企业。

2014年9月，国家财政部专门下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，强调为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，要尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（PPP--Public-Private Partnership）发展的制度体系。PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，是在国际上得到广泛应用的基础性产业运作模式。该模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。从一定意义上说，PPP模式的推广改变了公益基础类国有企业只应国有独资、只应追求社会效益而不考虑成本效益的传统发展观念，为这类国有企业通过混合所有制改造（或授予特许经营权）、在追求经济效益和提供优质服务的前提下实现公共利益最大化探索出了一条可行之路，可以说，为其它公益基础类国有企业今后的改革发展提供了重要借鉴。

3．推进特定功能类企业改革

笔者认为，特定功能类国有企业是我国国有资本今后应该加大投入和长期存在的另一个重点，是我国国有企业区别于资本主义国有企业的根本所在，而且是能够充分体现和发挥中国特色社会主义经济制度优越性的主要载体。要高度重视这类国有企业的改革发展，根据不同行业特点，优化国有资本投入，积极引入社会资本，推进产业重组整合，着眼于提高国有资本的控制力和活力，支持这类国有企业在服务国家宏观调控、保障国家安全和国民经济运行、参与国际竞争等方面发挥更大作用。

除网络平台和军工等特殊企业实行国有独资或绝对控股外，这类企业主要应采取国有控股公司的形式，其中的行业龙头企业将改组为国有资本投资运营公司，对这类企业的所属企业，要积极推进公司制股份制或混合所有制改革。对这类企业中的自然垄断业务，实行以政资分开、政企分开、特许经营、放开竞争性业务和环节、政府加强监管为主要内容的改革。事实上，近年来，就连我国传统保密性要求较高的军工业务也在产品研制、生产配套等方面逐步向社会开放。我国十大军工集团许多下属公司已率先实行体制内混合股权多元化，既扩大了资本实力，又借助外力完善治理结构，实现金融资本和产业资本的双赢。我国目前正在发展的一些最为先进的军工项目，也在积极吸纳优秀非公有企业作为供应商，对产品研制进度和成本控制都发挥了积极作用。对这类国有企业应区分政策性业务和商业性业务，分别从政策保障和盈利角度进行考核。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，对这类国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。在法律适用上，除了前面提到的对于其中的部分国有独资公司适用修改后的《国有独资公司法》外，其它可按行业分类制定专门的法规，对这类国有企业进行规范。

4．推进商业竞争类企业改革

这类国有企业应采取更加灵活和完全市场化的改革方式，加快发展股权多元化或混合所有制经济，促进企业体制机制创新，打造充满生机活力的市场竞争主体。这类企业大多数将以国有控股公司的形式存在，其中的部分行业龙头企业可以改组为国有资本投资公司，其他企业由国有资本运营公司持股管理。要完善优胜劣汰的市场机制，淘汰没有竞争优势、长期亏损的企业，加快处置低效、无效及不良资产。对这类国有企业的考核，应趋同于一般商业性企业的考核，重在考核国有资本的投资收益水平。在法律适用上，对这类国有企业不需要有特殊的法律，与非国有企业完全一样，完全适用修改后的《公司法》。

5．分类管理国有企业领导人员

在上述分类监管和改革的基础及框架下，应坚持中央关于“国有企业领导是我们党的干部队伍中一支重要骨干力量，既要努力成为优秀的企业家，也要成为合格的政治家”的基本定位，而不是一味地盲目推进所谓的“去行政化”方向，来对国有企业领导人员进行分类管理。笔者认为，所谓的“去行政化”是一个似是而非和看起来很美却不可行的概念，在中国现行的政治经济制度下，国有企业领导人员完全的“去行政化”并不具有现实可能性。究其实质，国有企业现存问题的最大根源并非源于“行政化”，国有企业的市场化改革与“行政化”也并不绝对对立，不仅如此，国有企业的功能定位要求国家对其进行一定程度的“行政化”管理，由此，国有企业领导人员的管理今后也应是“行政化”与市场化管理“双轨”并行。

公益基础类国有企业领导人员的角色应类似党政干部，其选用、晋升和交流都可仿照党政干部方式进行。对于这类国有企业的领导人员薪酬，应大体上向同级别的党政官员看齐，可以稍高于同级别官员，但不能采用高度市场化的激励机制。特定功能类国有企业领导人员中，母公司或集团公司的主要负责人应该是以党政干部角色为主、以职业经理人角色为辅，其他企业领导人员则主要实施市场化选聘制度，由董事会或经理层选拔任命。这类国有企业的领导人员薪酬，除了现在中央已经明确主要负责人的薪酬管理办法外，其他领导人员应按市场标准和市场化办法来确定。商业竞争类国有企业领导人员的角色应主要是职业经理人，除其中的中管企业主要负责人外，其他应该全部实行市场化选聘，由董事会或经理层任命；其薪酬标准和激励办法应主要参照市场标准来确定。

四、完善国有资本运营体制

1．搭建国有资本投资运营平台

2003年改变“九龙治水”、实现统一监管的国资委成立后，其履行出资人权利的基本途径同其它出资人一样也是管资本，但面对多是独资经营、没有建立公司治理架构的国有企业或公司，其管资本的具体途径必然是“一竿子插到底”、“一揽子管到底”，管资产、管人和管事（即管企业）相结合。随着国有企业公司制股份制改造全面推进，直至十八届三中全面明确提出混合所有制成为公有制的重要实现形式，在这样的情况下，作为国有企业大股东或主要股东的国资委只能真正回归其作为出资人监管的本位即管资本，只是作为管资本必然也要重点监管的资产、人和事这时不再由国资委直接来履行，而是通过国资委的出资人授权、由国有公司的现代公司治理机构股东会、董事会等来履行。笔者认为这应该是十八届三中全会提出国资监管从原来管资产、管人和管事相结合转变为管资本为主（《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将其进一步概括为从管企业向管资本转变）的深层原因所在。

基于这样的理解，就能明确认识到，十八届三中全会提出组建国有资本投资运营公司，并不是如部分学者所认为的那样，像国资委成立前，在有些地方曾经出现的三层国资监管架构，在国资监管机构和国有企业之间再专门组建一层国有资本经营公司。实践证明，这种三层架构的设置并不成功，只是凭空增加了国资监管层次，并必然导致国资监管机构自身和国有企业这两个层面都出现虚置。究其实质，十八届三中全会要求组建的国有资本投资运营公司并非在现国资委和国有企业之间新设，而是在对已有极少数国有资本投资运营公司进行改建外，更主要的是在建立健全了规范董事会和公司治理机构并经过行业重组整合的现中央企业集团公司的基础上改建而成。正如我国著名资本运营专家刘纪鹏所提出的，抛开现有集团公司新设一批国有资本运营公司这种画蛇添足的做法绝不可取，只会造成委托代理链条的无意义扩展及国资监管成本的无谓增加，极有可能出现其与现有集团公司争地盘、争利益、与国资委撞车的混乱格局。

由此，从另一个视角来看，并不是现有每家建立了现代公司治理机构的中央企业集团公司都可以改组为国有资本投资运营公司。只有那些核心业务处于重要行业和关键领域、拥有较强规模实力、以战略管控或金融（资本）管控型母公司形态存在、具备较强多元产业运作能力和资本运作能力、在几家同行业中央企业中又处于领头羊地位的主要中央企业集团公司才可以改组为国有资本投资运营公司，其宗旨是服务国家战略，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉等重要行业和关键领域集中，向产业链和价值链的高端集中，优化国有资本投向和布局，在若干支柱产业、前瞻性战略性产业打造具有国际竞争力的优强企业。在组建国有资本投资运营公司后，新的国资监管架构将出现三层结构和两层结构并存的状态，即“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”，以及“国资委—国有企业”。

之所以仍存在“国资委—国有企业”的两层结构，是因为即使组建国有资本投资运营公司，但由于现在还不清楚究竟需要组建多少家国有资本投资运营公司，是分行业组建？还是按产业链组建？我们不可能、也没有必要在现有每一家中央企业（集团）的基础上都对应组建国有资本投资运营公司。具体来看，国有资本投资公司和国有资本运营公司的组建方式也不会一样。这些都在探讨中，有的还需要在实践中摸索。所以，接下来，一定会有不少国有企业（集团）由国资委直接管理或作为下一步国有资本投资运营公司管理的过渡。也就是说，国资委在转向以管资本为主后，其原有管资产、管人和管事相结合的职能一部分通过改建或新建的国有资本投资运营公司来履行，还有一部分直接由建立了规范股东会、董事会、经理层等法人治理结构的国有企业（集团）来履行。事实上，如果不考虑到国资委是一个政府特设机构，不适宜作为市场化的国有出资人来直接持有和运作国有资本（笔者曾经就此建议将现行国资委直接改造为具有商事法人地位的出资人），在现行中央企业逐步建立健全规范董事会和法人治理机构的情况下，国资委原有的管资产、管人和管事的权利完全可以由中央企业母公司的规范法人治理机构来履行，也就无须再多设一层作为国有资本市场化运作平台的国有资本投资运营公司。换句话来说，在这种情况下，现行的“国资委—国有企业”的两层国资监管和运营架构将比拟设的“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”三层架构有效和顺畅得多。

2．以管资本为主加强国有资产监管

在组建国有资本投资运营公司后，还需要进一步分清国有资产出资监管和国有资本实体运营的职责边界。笔者认为，这两者并不是像有些学者所认为的是两个或两种出资人如行政性出资人（监管性出资人）和股东性出资人之间的关系，也不是“婆婆”和“老板”之间的关系，而是国资出资人和国资经营人之间的关系。究其实质，今后以管资本为主的国资委仍将是政府特设机构，由其代表政府履行国资出资人权利，而新组建的国有资本投资运营公司仍是国有公司范畴，由国资委充分授权并通过其股东会、董事会、监事会等现代公司治理机构来充分履行国资经营人权利。只有从广义来看，国有资本投资运营公司和国资委才同属国有资产出资人范畴，前者可以看作运营性出资人或分散的国有资本产业层面的出资人，后者则是监管性出资人或统一的国有资本总体层面的出资人，而从这个角度来看，两者可以说是共同来履行国资监管机构管资本的职责。对此，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责；开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

基于这样的理解，国资监管机构（单独或与国有资本投资运营公司一道）应按照出资关系，依法履行出资人代表职责，要按照前述国有资本的功能性质和战略定位，管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。要针对不同国有企业功能，实施分类监管，推进分类改革。要完善外派监事会制度，推动监事会监督与企业内外财务、审计、纪检监察监督、巡视监督有机结合，形成监督合力。要加快探索完善出资人依法依规追究相关企业经营人员责任的制度机制。总的来看，需要明确，我国的国资监管机构履行出资人职能，虽然是转向以管资本为主，但并不是只做财务投资者或战略投资人，而要成为一个“积极的大股东”。

3．完善国有资本经营预算制度

建立国有资本经营预算制度是党的十六届三中全会提出的建立健全国有资产监管体制的一项重要任务，十八届三中全会进一步强调了这一点，并明确要求，到2020年将国资收益上缴财政比例提高到30%，更多用于保障和改善民生。一方面，要充分发挥国有资本经营预算在推进改革发展、布局结构调整、科技进步、转型升级和化解历史负担中的重要作用，支持国有企业做强做优；另一方面，要充分认识国有资本的性质和作用，统筹考虑国有资本发展与民生关系，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例。

当前和今后一段时期，鉴于大多数中央企业发展资本实力依然不强，特别是打造具有较强国际竞争力世界一流企业的任务艰巨，同时也考虑到中央企业深化所有制改革的实际，建议国家将完善国有资本经营预算制度的重点放在以下三个方面：一是要在综合考虑国家资本投入大小、企业行业竞争性特点和实际盈利能力等情况的基础上，确定不同行业和企业的国有资本经营收益上缴比例，主要先行收取自然垄断性和行业盈利能力强的中央企业的经营收益。二是鉴于中央企业的层级较多，而且往往在母公司层面是国有独资或国有绝对控股，但在子公司层面就已是股份制或混合所有制企业，这样从对象来看，应仅对国有企业母公司实行国有资本经营收益上缴较为合适。三是在明确对于先行收缴的国有资本收益主要用于国有资本的重组调整改革发展工作、特别是着眼于提升中央企业国际竞争力的同时，应进一步扩大国有资本经营预算支出范围，将类似笔者所在的远洋运输行业这类未纳入公共财政范畴但属于关系国计民生的特殊和公益基础性行业纳入国有资本经营预算支出范围加以支持。

注释：

1、参考2014年8月国务院国资委撰写的《关于深化国有企业改革的指导意见》（征求意见稿），该稿在作了较大修改后已于2015年9月以《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式发布。

2、国务院发展研究中心课题组：《“十二五”发展十二题》，中国发展出版社，2010年9月第1版第118页。

3、罗虎：《加快制定“国有资产法”，促进中央企业又好又快发展》，《国有资产管理》，2008年第9期。

4、据统计，我国国有经济对国家经济命脉产业的控制力已下降到5-6个行业，只占国家经济命脉行业的1/3。到2012年，在属于国家经济命脉16个行业的资产总额（实收资本）中，国有资产所占比重仅为46.7%。其中，属于国家安全、自然垄断5个行业的资产中，国有资产所占比重为52.1%；属于重要基础性11个行业的资产中，国有资产所占比重仅为37.3%。外资则垄断控制了我国相当多的重点行业和部门，如英特尔、微软、IBM等跨国公司在我国计算机处理器、软件、服务器等产业关键领域居垄断地位；博士、博格华纳对我国汽车关键零部件生产居垄断地位；沃尔玛、家乐福等在零售业居垄断地位；高盛、摩根、花旗对我国企业境外上市保荐承销业务居垄断地位。在我国28个主导行业中，外资控制居垄断地位的达21个，控制了4.1万家重要工业企业。参见宗寒：《深化改革必须进一步发展壮大国有企业》，《中华魂》，2014年第12期。

5、陈小洪：《国有经济布局：变化、影响因素和展望》，《调查研究报告》（国务院发展研究中心）第160号，2008年12月1日。

6、2015年7月22日，《财富》杂志公布了2015年世界500强企业名单，中国上榜公司数量创纪录地达到106家，其中绝大多数是中央国有企业（含中央国有金融企业）。

7、胡鞍钢：《全球化视野下国企改革的方向》，《国资报告》，2015年第2期。

8、李楠、罗虎：《中国企业加快国际化进程的战略思考》，《学术界》，2013年第5期。

9、潘占杰、冯伟：《中国企业发展八大战略》，《新经济导刊》2006年2月4日。

10、李楠、罗虎：《中国企业加快国际化进程的战略思考》，《学术界》，2013年第5期。

11、胡鞍钢：《全球化视野下国企改革的方向》，《国资报告》，2015年第2期。

12、金碚：《论国有企业改革再定位》，《中国工业经济》，2010年第4期。

13、黄群慧、余菁：《界定不同国有企业功能，推进分类治理与改革》，《经济参考报》，2014年7月14日。

14、李兆熙、张永伟：《进一步健全和完善社会主义市场经济中的企业制度》，《调查研究报告》（国务院发展研究中心）第163号，2008年12月3日。

15、谭瑞松：《国企发展混合所有制经济的思考》，《学习时报》，2015年5月18日。

16、张毅：《在中央企业和地方国资委负责人会议上的讲话》，国务院国资委网站，2014年12月22日。