史正富、刘昶详解国企产权改革|深度剖析

点击：  作者：史正富、刘昶    来源：观察者网  发布时间:2015-09-15 13:26:02

 

 

 　　国有企业正在酝酿一场巨大的变革。周日下午，国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《意见》)，这是新一届政府对国有企业改革及未来发展发布的最全面的指导性意见。

　　《意见》中，国企的定位、国企的分类管理、国资委的职能、党在国企中的领导地位及与董事会的关系协调等重大问题上，已经没有争议。但国企改革中最核心的管理运营架构问题，即管资本为主的国有资本授权经营体制的建立，自十八届三中全会提出至今，还没有太大突破。

　　《意见》明确了两类公司即，国有资本投资、运营公司的定位，“国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。”并要求，开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

　　那么，“两类公司”的建立，是组建无数个汇金公司?商业类和公益类不同性质的国企，在国有资本投资、运营公司中，具体如何玩转资本市场，才能让国有资产保值增值?这是难点，也是要害。

　　复旦大学新政治经济研究中心史正富教授，兼任同华投资集团有限公司董事长，在国企改革领域既有深度的理论思考，又有实践操盘经验。他早年就提出，所有者缺位是现代企业制度的最大特点，无论西方发达国家的跨国企业集团，还是中国的国有企业。他认为，我国大型国有企业改革的正确思路和战略选择，就应该是产权资本化和资本社会化，改革的重点应该落在选择和培育有效的替身所有者上。

　　如今新的国有企业改革意见，已经循着这样的轨迹前行。更进一步，两类公司的具体运营和战略构想，史正富也有成熟的思考，并且正在参与地方政府国企改革的试点，之前， 他在与复旦新政治经济学研究中心高级研究员刘昶合作的一篇内部报告中，详细分析了国企产权改革的战略安排。国务院《意见》发布之后，史正富授权观察者网发布，供读者们思考。

　　国企改革：为全民福祉而战

　　本文以中央管理的特大型国有企业为对象，提出一个以“产权资本化，资本社会化”为核心的企业产权改革战略，其目标是：极大提升这些大型现代企业的经济竞争力，实现企业的长远发展;建设一个社会化的、多元共享的现代企业的资本-产权体系，和现代国家财富管理体系，从而为构建社会主义和谐社会提供强大、稳固、持久、永续的经济基础。

　　这一社会化战略不同于目前存在的两种主要的国企改革思路。

　　它既反对“民营化”，也不赞成2003年以来逐步浮出水面的“国资委新政”，因为国资委把自己定位为国有资本运营者和国有产权增值的操盘者，是一项无法承担的使命。

　　本报告提出社会化改革战略的依据是，对现代企业产权制度变革的研究，对当代资本市场的深度考察，以及对国企改革的战略目标和构建社会主义和谐社会的理解。

　　十九世纪后期第二次产业革命以来，现代企业产权演变的长期趋势是所有者分散化、多元化和社会化，其结果是资本所有权、资本经营权(即企业所有权)与企业经营权的三权分离。这种产权演化是现代生产力社会化的自然结果，但它也造成了企业的终极所有者“缺位”，其相应的制度安排不是所有者归位，而是所有者替身化，即由职业的产权经营者来运作终极所有者的资本和行使企业股东的职能。现代企业和现代经济健康成长的关键，在于选择有效的替身所有者，即有效的产权经营者。

　　据此，国企改革的正确思路就应该是产权社会化，改革的重点则应该落实在培育有效的产权经营者和发展健康的产权经营行业。

　　国企产权改革不仅涉及企业这个层面，更牵动国家财富管理的全局。以土地等资源为主的我国国家财富的价值将随着工业化和城市化的发展而不断增值，其数量之大，举世罕有。有效管理和使用这笔天文数字的社会财富，对我们超越西方经济体系，构建社会主义和谐社会具有极其重大和长远的意义。

　　我们不仅要通过国企产权改革建立起一个社会共享的产权体系，而且要以此为契机，创造出一个中国特色的国家财富管理体系，为中华民族的全面腾飞和伟大复兴提供稳固强大的物质基础。

　　两种背离产权社会化趋势的改革主张

　　谈到现代企业，众所周知的是“两权分离”，即企业所有权与经营权的分离;但事实上，更为深刻的变革是资本所有权与资本经营权的分离。因此，现代企业的结构特点是资本所有权、资本经营权(即企业所有权)与企业经营权的三权分离。具体说，现代企业所有权结构的长期趋势是所有者分散化、多元化、社会化和替身化。

　　这种产权演化是现代经济社会发展的产物和结果，它为经济发展成果的社会共享提供了制度保证和物质基础。但这种产权演变的结果必然是企业的终极所有者缺位，其相应的制度安排不是所有者归位，而是所有者替身化，即由职业的产权经营者来运作终极所有者的资本和行使企业股东的职能。

　　理解了现代企业产权向多元化、社会化演变的趋势和所有者替身化这样的制度安排以后，再来看目前关于国企改革的两种主要主张，就可以清楚地发现它们的问题在哪里。

　　民营化与现代企业产权社会化的历史趋势相悖

　　在主流产权学派看来，国有企业效率低下是由于所有者缺位，因此，解决国企效率低下问题，民营化是必由之路。所谓民营化或私有化，是把国企产权通过承包、拍卖等途径转制为产权明晰的私营企业。

　　这样的民营化对中小国有企业还行得通，但对大型、特大型国企就行不通了。因为很显然，民营化与现代企业产权社会化的趋势相悖。

　　我们说过，现代企业多元化社会化的产权安排是对经典私人所有制的历史扬弃。之所以如此，是因为私有制狭小的产权框架，无法适应和容纳现代企业和现代经济社会生活中日益增长和扩张的各种社会化因素。

　　大型国企的民营化必然会加剧私有产权安排，与现代企业中社会化因素之间的矛盾和冲突，而与国企改革的目标南辕北辙。

　　一方面，民营化不利于改革成果的社会共享，从而不符合国有企业改革的公平目标。

　　另一方面，民营化企业在短期财务利益和长远发展之间通常更重视前者，这必然会削弱企业的持续创新能力，从而不利于提升企业的经济竞争力。

　　如前所述，在产权多元化社会化的现代企业中，所有者缺位是题中应有之义。因此，要提高企业效率，不应缘木求鱼，片面强调产权明晰，企求所有者归位，而应该是为企业寻找有效的替身所有者。

　　国资委化背离国企改革基本方向 并削弱国企长远发展能力

　　自2003年国资委成立以来，国资委的改革思路与民营化的主张虽然在政策层面截然对立，但两者的理论前提都是从主流的产权理论出发，希望通过明晰产权来解决国企所有者缺位问题。

　　到目前为止，国资委出台的政策涉及到国企的企业重组、资本预算、利润分红、董事会建设及企业高层管理人员的聘任等一系列企业的重大决策问题。我们把这些政策统称之为“国资委新政”，并把这些政策所宣示的改革主张称之为“国资委化”。

　　国资委新政和国资委化的核心是，国资委把自己定位为国有产权的运营者。因为上述政策涉及的各项工作，在发达国家的经济生活中，都属于资本经营公司的正常职能。

　　但是，为其本身性质所决定，国资委不可能有效承担国有产权经营者的职能。

　　因为第一，作为政府机关，国资委是不能从经营产权的增值中分享收益的，否则与它作为政府机构的本质属性相矛盾。

　　我们说过，替身所有者激励的核心是分享受托产权的增值，从而使他们在很大程度上模拟了真实所有者。对国资委而言，放弃分享资本增值的激励，如何解决其工作人员的动力问题，将是一个致命伤。

　　第二，产权经营是一项高度专业的工作，要求从业人员具有非常专业的训练，不断学习的能力和创新意识，并长期参与企业的治理。这样的人才与出任政府官员所要求的素质截然不同，不能靠行政任命，只有靠市场来筛选。

　　第三，产权经营所涉及的企业兼并、重组及重大投资都是高度机密并要求迅速决策的工作，必须限定在企业董事会的小范围内进行。按照国资委目前的规定，这些企业决策都要国资委来审批，其结果，不是泄漏机密就是贻误机会，根本行不通。

　　有论者认为，国资委应该效法新加坡的“淡马锡”公司成为大型国企的资本运营者。国资委在给自己定位时，很可能也有这样的考量。但是，中国大型国企的规模和数量之大，包括的行业之广，举世仅有。世界上没有任何一个资本经营公司有能力来运作产业跨度如此之广，资本规模如此之大的中国大型国企。国资委给自己规定的是一项在实践上根本无法承担的使命。

　　另外，国资委以政府机构的角色来行使资本经营者的职能，也必然会造成政企不分、官僚主义等等弊端，这只会加剧国企效率低下的问题，不利于国企长远发展，而且会对国企经营者主权造成损害。

　　我们认为，在考量国资委的工作定位时，应该把产权经营与对产权经营的行业管理区别开来。前者是指包括选择项目、产权投资、选拔董事、治理受资企业以及变现退出等高度专业性的操作。而后者，即行业管理，则是指对产权资本这个行业的法规政策的制定及产权经营者监管等宏观行为。显然，国资委这样的政府机构或许应该承担某种行业管理的职能，但不应该是国有产权经营的职能。事实上，在资本市场和产权经营的行业管理这个领域，国资委是可以大显身手的。

　　综上所述，可知民营化和国资委化这两种思路和主张在理论上都是源于对现代企业产权多元化社会化演变趋势及其后果的认知失误。产权多元化社会化是现代企业发展演变的大势所趋，而所有者缺位是产权多元化社会化的必然产物。

　　据此，国企改革的正确思路和战略选择就应该是产权资本化和资本社会化，改革的重点则应该落实在选择和培育有效的替身所有者。

　　培育我国产权经营者行业的初步构想

　　从培育替身所有者这一视角出发，国企产权改革的基本内容就是企业产权资本化，资本经营者多元化，资本社会化。

　　国企产权转为社会化资本有三条途径：

　　第一，国有资产转变为社会资本： 即通过将国企中的股权配置给社会公益机构，使公益机构行使产权所有者的全部职能，并以股权红利和增值来支持相应的社会公益事业;与此同时，国家财政可以相应调减对这些机构的年度财政拨款，或者拨款的增长率。

　　教育、医疗、科研、环保、文化艺术、社会福利和公益慈善等公共事业是服务于社会最大多数人利益和需求的，这些公益事业在世界各国都不是全靠市场运作的，而需要公共财政的资助。

　　把大型国企的股权配置给这类公益事业单位，用本来应归全民共享的国企利润来支持为全民服务、让全民受益的社会公共事业，是再理所当然不过的了。

　　这样的改革，一方面可以减少国家对公共事业部门的财政支出，另一方面，对原来依赖国家财政拨款的这些公益机构来说，也有了一块不受国家财政收支影响的、自主的收入来源，有助于它们从行政事业单位变成真正独立的社会法人。

　　对全民来说，这是一次改革，永久受益;而从培育竞争性产权经营行业来说，这一改革的积极意义也是不言而喻的。

　　第二，国有资产转变为国家所有的股权资本： 即将企业的国有股权通过合约方式委托给专业产权经营公司去运作，定期进行终止结算，对委托期的产权增值，由国家和产权经营公司按预定合同规则进行分配。这样，国企中的国有资产变成了国有股权资本;国资委考核产权经营者的资本管理能力，而产权经营公司代替国资委出任国企的股东和董事。

　　第三，将国有资产转变为国家年金资本： 即通过将国有产权出售变现为货币资本，再用货币资本对可以带来固定收入的资产进行投资，从而使国家财政增加一项由资产产生的稳定的收入来源。

　　所谓年金资本，是指能产生稳定现金回报的投资，回报率不求高，而求稳，求现金分红的稳定性。这正好是指能源、交通、电力、城市公用事业这类基础设施的。现在，国家要在这些部门引入民营化，理由是资金问题。按照本报告的研究，这个观点是有害的。基础设施的回报率不能高;如果高了，制造业企业的成本就会增高，国际竞争力就会降低。

　　现在，国家一方面出口退税，补贴工商企业;另一方面，又让基础设施自行定价，从水、电、路，到通讯、能源，全面涨价。其结果，不是自相矛盾吗?

　　在国际竞争的环境下，国家支持自己的企业提高国际竞争力，是一个必要措施。但是直接的财政补贴，不符合 WTO 的原则，时间长了必起国际纠纷。因此，最好是把基础设施的收费降低，不赚钱，这样等于企业就得到了补贴。

　　如果(1)把产业企业的股本金卖掉，卖出来的现金转变成为投资基金;(2)投资基金用于投资和回购基础设施项目的股权;(3)然后把这些设施通过招标委托给专业公司进行运营管理，那么，既可实现国有资本的保值，也可使基础设施的企业使用成本大大降低。

　　通过以上三个途径的转型，我们就会有如下的多元化和社会化的大型国企产权结构(图)。

　　国企产权社会化应该区分的两种类型，采取不同的方案

　　国企产权的社会化改革，要从不同大型国企的具体情况出发。从企业的业务性质来看，大型国企可分为两类，一类是像中石油、中移动、宝钢这样有明确主营业务的产业企业;另一类则是像中信集团、招商局集团这样跨部门多行业投资控股型企业。对于这两类形态不同的国企，显然应该采取不同的改革方案。

　　第一，对于主营业务突出的产业企业，产权改革的内容显然是，按上述三个途径转变为不同的社会资本。

　　以宝钢为例，我们匡算整个集团的市场净值应在1000 亿元以上。按社会化资本的三种形式各占三分之一计，约330亿元作为社会资本，配置给够格的社会公益机构，并且相应调减对这些公益机构的财政拨款;约330亿元委托给专业产权经营公司管理，追求其资本价值的长期增值;其余约330亿元股权变现为现金，再购买可产生固定收入的基础设施类资产，使其为国家财政产生相对稳定的年金收入。

　　第二，对于跨部门多行业的投资控股型企业，其产权改革的内容是双重的，一方面是把企业经营的总部，转型为专业的产权经营公司;另一方面，将其旗下控股的产业企业股权转型为股权资本，经由国资委委托给改造形成的产权经营公司。

　　以招商局集团为例，先将招商局总部和其经营团队，改造为专业的产权经营公司，比如招商资本管理有限公司;再将集团持有的招商银行、招商证券、招商基建、招商轮船、招商地产等控股企业的股权，评估后协商作价，作为国有股权资本，签约委托给新成立的招商资本管理有限公司。

　　国资委负责对其实施行业监督，而招商资本管理有限公司则对受托管理的上述股权，自主进行产权的资本运作;委托期满(比如 10 年)时，进行股权清算，并按委托资本的增值情况对招商资本管理有限公司进行奖励。这样，在实体资产转化为国有股权资本的同时，这类国企经营团队原来拥有的资本经营和运作的专业能力，由于引入资本管理行业的激励机制，将得到有效的发挥和放大这类企业有望成为我国产权经营行业的龙头企业，为该行业在我国的崛起发挥主导作用。

　　国企产权的社会化改革急需产权经营行业的发展

　　培育和发展产权经营行业，对上述国企产权的社会化改革至关重要。按国企产权社会化的三种途径，都要求国家把国有资本配置权委托出去。

　　第一，社会公益资本配置给公益机构后，这些机构便需要成立自己的产权经营机构;第二，国有股权资本的委托要实现有效增长，离不开一个健康有效的产权经营行业;第三，国家年金资本在收购和招标经营年金资产时，也需要一个有效的产权经营市场。可见，培育和发展健康的产权经营行业是上述社会化改革战略成功的关键。

　　可以设想，我国的产权经营行业的发展可能有三个起点。一是从原来投资控股型国企改造而产生的产权经营公司，有望率先成为本行业的规模化龙头企业。

　　其次，从获得国企股权配置的社会公益机构中，也会产生一批产权经营公司，比如“清华基金”，“北大基金”，“中科院基金”等，来管理运作自己的股权资本。

　　再次，近年来从创业风险投资中成长起来的本土创投公司，很容易把业务延伸到股权资本的整个领域，成为该行业的新兴力量。关键是国家要尽早确立战略远景和行业政策，加快这个行业的发育和发展。

　　国企产权社会化改革效益的总体匡算

　　为了让人们对我们提出的改革思路及其效益有一个数量概念，我们对大型国企产权改革的效益做了一个数量上的匡算。其中国企资产的数字根据的是我们的粗略估算，并不确切，但可以帮助我们形成一个大的概念。

　　社会公益资本：假设国资总值为20万亿元，以其中的30%以股权配置给社会公益机构，涉及产权价值6万亿;假设每家社会公益机构的平均受资水平为200亿，则需要具备国有资产经营权资格的社会公益机构为300个;通盘假设这部分公共资产的年均收益为6～7%。

　　年度收益总额为3600至4200亿。因此，若国家财政对这类机构的拨款相应减少，则可年度减支约4000亿。

　　国有股权资本： 另外30%，即6万亿转为股权资本，委托给专业投资公司管理。若每家股权资本管理机构的平均管理额为300亿元，则总体需要200家此类管理机构。假设这些股权资本的年均成长率与国民经济同步略高为10%，则七年资本可翻一番。

　　国家年金资本： 剩下的40%变现，形成8万亿货币资金，由此成立国家固定收入投资基金，用于收购和建设能够产生固定收入的基础设施类资产，再假设这些资产的年收益率为5%，则由此产生的年度固定收入为4000亿。与此同时，这些资产本身也将随着国民经济发展而持续增值。

　　总括起来，20万亿的国有企业资产现在变成了三类不同形态的资本，其中6万亿的社会公益资本，6万亿的国有股权资本及8万亿的国家年金资本。与此同时，国家年度财政支出可减少4000亿，年度收入增加4000亿，两者合计等于财政增收8000亿，以2006年国家财政收入39300亿来计算，这将达到国家财政收入的五分之一。另外，6万亿国有股权资本和8万亿国家年金资本还将与国民经济同步增长。

　　从国企产权转型到建设现代国家财富管理体系

　　上述分析已经表明，国有企业的产权改革不仅涉及企业这个层面，更是牵动国家财富管理的全局。事实上，为了构建社会主义和谐社会的经济基础，我们不仅要通过国企产权改革建立起一个社会共享的产权体系，而且要以此为契机，创造出一个中国特色的国家财富管理体系，或曰国家理财体系。

　　这个问题涉及面广，意义重大，值得专题讨论。此处只做初步勾勒，以为深入研究的起点。

　　我国国家财富的潜在价值规模之大，史无前例

　　本文讨论的国企产权的财富价值，已然规模庞大。但是，相对于我国可以实现的巨大潜在财富而言，又可能只是一个小部分。这些潜在的财富，包括土地、房产、资源及市场准入权等，它们的价值与经济发展的水平，特别是工业化城市化发展水平成正比。

　　不难想见，我国现在正在亲历的工业化和城市化，正在和将在短短的数十年内使几亿人口由农转工、离乡进城，由此引发的对住房交通、科教文卫、休闲娱乐等的建设需求是何其巨大，不啻于再造一个城市中国!由此导致的土地“原始增值”，将会是一个难以想象的天文数字。

　　西方和世界大多数国家的发展，由于走的是先私有化和市场化、后工业化和城市化的道路，此种土地的原始增值基本上被私人独占。与此相反，中国的改革发展坚持了先工业化和城市化、再市场化和产权多元化的道路，这种土地等资源的原始增值主要归国家和社会所有。这是邓小平中国特色社会主义模式带给我们的巨额“红利”!也是中华民族的幸运!这笔天文数字的潜在国家财富对中华民族今后长远发展的影响，无论怎样估计都不为过。

　　上述潜在国家财富的现实化，将为中国建成资产型公共政策体系，超越西方收入型的混合经济模式，提供强大的物质支持;更为重要的是，将为社会主义和谐社会的构建，提供持久永续的经济基础。

　　针对传统市场经济的弊端，西方发达国家建立了以宏观政策和收入再分配为基本补充手段的混合经济。实践表明，在缺乏有效公共财富支持的情况下，混合经济陷入了难以摆脱的困境。

　　收入再分配虽可缓解贫富差距，却导致诸如福利依赖、激励降低、税负高企等弊端;宏观政策虽有刺激需求的一时之功，但又容易导致工资刚性和所谓的滞胀。

　　可以设想，由于有了巨大国家财富的长期支持，我国政府就可以拥有强大的资产性政策工具，从而可以减少对单纯收入分配型政策的依赖，并有可能在实现社会公平和平等的同时，保证社会的活力和效率;在实现宏观经济稳定的同时，保证物价稳定和可持续经济增长。

　　因此，创建新型的国家财富管理体系，有效管理和使用这笔天文数字的社会财富，对中国建成超越西方混合经济体系的一种新型经济模式，对我们构建社会主义和谐社会具有极其重大和长远的战略意义。

　　建立国家财富管理体系要超越现行的公共财政框架

　　显而易见，上述国家财富管理体系的问题，比现行的公共财政概念远为深刻和宽广。现行公共财政的基本内容是税收收入和预算支出，主要议题是收入和支出的规模、结构、流程及相关规则等。

　　而本文所说的国家财富管理，针对的是国有财富的运行和增值，主要议题则是资产和负债的管理。如何把管理收支的公共财政框架扩展，以整合资产负债管理的维度，创新形成中国特色的国家理财体系，不但是一个具有挑战意义的理论任务，更是一个建成中国特色社会主义的重大实践课题。

　　中国正面临着一个数百年难逢的发展机遇，如何把握机遇，取决于我们现在的选择，并进而影响今后几十年我们中华民族的发展走向。珍惜这个机遇，选择国企产权社会化的改革战略，我们就能在最大程度上团结和凝聚全社会的力量，为构建社会主义和谐社会而努力。