1937年8月25日，中共中央军委在洛川会议后发出命令，决定将中国工农红军正式改编为中国国民革命军第八路军，共辖3个师，每个师4个团，共12个团。随后，八路军总部收到了国民党政府发给的第一批军饷，计有30万银元。

中共领导的工农红军改编为国民政府的第八路军，作为第二次国共合作的一个重要标志，也是来之极为不易的。1936年12月1日，毛泽东、朱德等19位红军高级将领联名致电蒋介石，恳切提出：“吾人敢以至诚，再一次请求先生，当机立断允许吾人之救国要求，化敌为友，共同抗日，则不特吾人之幸，实为全国民族唯一之路。”蒋介石和国民政府对此均无下文。

　　同年12月12日，张学良、杨虎城突发西安事变，迫使蒋介石不得不同意联共抗日。然而，在紧锣密鼓的国共谈判中，却因红军的改编问题使国共双方陷入僵局，据史料记载，第二次国共合作当时中共要求红军改编为八路军后，应保持4个军12个师的兵力规模，但蒋介石只同意红军编成3个团。由于国共双方意见相差悬殊，谈判一度搁浅。

　　1937年3月下旬，周恩来从延安抵达杭州，亲自向蒋介石出示了中共新的十五条意见书，其中最关键的内容为改编后的八路军总兵力不少于4.5万人，红军和陕甘宁边区的经费，由国民政府拨付。蒋介石和国民政府给地方军队拨放军饷早有先例，而且当时对各路地方军阀极尽用重金拉拢之能事。比如，东北易帜后，国民政府每年拨付给张学良的东北军军饷高达200万银元。然而，这一次谈判因故却依然没有达成协议。

　　1937年7月，“七七”爆发事变后，国民革命军在正面战场上与侵华日军交战接连失利，兵力、兵源等及方面损失非常惨重。迫于抗战的不利形势，蒋介石开始向中共妥协，终于同意八路军改编后保留三个师的兵力，要求整编后的八路军赶快配合国民革命军一同抗日作战，并答应了由国民政府给中共领导的八路军和陕甘宁边区拨付经费等其他条件。

据史料记载，国民政府给中共领导的八路军发放军饷的数目，是根据国共谈判所达成协议对八路军按三个师的4.5万人计算的，每月发放给军饷法币63万元，其中生活费30万元，战务费20万元，补助5万元，医疗补助费1万元，米面津贴补助及兵站补助费7万元。如此款项在此后几年中略有增加，但拨付给八路军的军饷总数一直没超过75万元。八路军的军饷在当时由八路军驻西安办事处负责向国民政府军委会军需局领取。

1937年9月，改编后的八路军东渡黄河，进入山西境内展开抗日。11月初，侵华日军攻陷太原，国民革命军、晋绥军损失严重，山西抗战形势日趋严峻。对此，毛泽东致电八路军总部指示朱德、彭德怀：“应该在统一战线之原则下，放手发动群众，扩大自己征集给养，收编散兵。应照每师再扩大3个团之方针，不靠国民党发饷，而自己筹集供给之。”这是因为毛泽东早已清醒地认识到国民政府给八路军发饷早晚都是靠不住的，不如抓住时机收编散兵扩大队伍，自己动手筹集供给。

　　1938年，毛泽东抓住日军调集6个师团30万兵力夹击徐州而造成冀、鲁等省敌占区兵力空虚的有利时机，做出从山区到平原开展游击战的正确决策，领导指挥八路军分散游击，打击日军，扩大部队，使八路军部队迅速发展壮大，兵力总数很快达到达25万人，为原来4.5万人的5倍。八路军扩充的兵员虽越来越多，但除了补充战时损失兵员外，大多都是以独立团、军分区、武工队等名义存在，八路军对外的正式编制依旧还是3个师。这应该说是毛泽东和中共的一个无奈和英明的创造。

　　据最新披露的史料记载，国民政府对改编后的八路军的军饷发放，开始时也是比较认真地遵守协议按时发放的。如遇有特殊情况也有拖欠，但事后也会予以补发的。1939年冬，胡宗南部队进攻陕甘宁边区时，国民政府曾一度对八路军停发军饷。此事件平息后，经中共据理力争，迫使国民政府不得不承认错误，使八路军于次年4月份再次领到已拖欠半年之久的军饷。

　　改编后的八路军，按照毛泽东和中共的不失时机地扩大队伍、自己筹集供给的指示精神，积极运用机动灵活的游击战术打击日军，在异常艰苦残酷的敌后抗战中赢得了主动，在较短时间内迅速发展壮大起来。到1940年初，八路军已经达到40多万人，比国民政府收编时核定人数扩大了10倍。据老八路回忆录记载，这些部队大多靠自己动手征集给养。国民政府依然只对原谈判协议确定的3个师4.5万人发军饷。

　　1940年8月20日，八路军百团大战在彭德怀领导下打响，约计有120个团的兵力参战，其中仅第一阶段就歼灭日伪军约7000人。在此役中，由于彭德怀首次打出了八路军“百团”的旗号，在蒋介石和国民政府面前暴露了八路军的真实兵力，虽然处在全民抗战的最紧要关头，但还是引发了蒋介石和国民政府对中共和八路军的不满。同年10月，国民政府开始切断对八路军军饷供应。同年12月，国民政府国防部长何应钦公开宣布停发延安方面的军饷。

国民政府对于中共领导的新四军军饷发放，按照军长叶挺对蒋介石的要求，每月应发给新四军经费18万元，但实际上却只给了新四军每月8万元。后经叶挺和项英的据理力争，才增加到每月13万元。此外，苏北地区的新四军每月经费3万元，由国民政府指定安徽省政府负责提供。1940年12月，新四军在领到同年4月后几个月的欠饷后，直至1941年初皖南事变爆发，新四军被宣布为“叛军”后，国民政府就再也没有给中共领导的八路军、新四军发放军饷了。