近两年来，南海局势持续出现紧张态势，已经成为亚太地区最大的安全热点问题。由于美国、日本、澳大利亚、印度等大国的介入，特别是美国在南海转而推行的“战略干预”政策，原本中国和部分东南亚国家之间简单的南海岛礁主权与海洋权益的争议，已经变成了西太平洋紧张、激烈的海上地缘战略博弈。南海问题的走向，不仅牵动中美关系的未来，更是有可能决定未来亚太地区安全秩序的演变。从目前来看，南海局势的紧张和争斗将是长期化的，其涉及的问题除了今后南海主权争议的解决方式之外，更是包括了亚太海上安全的制度和规则设定、东亚权力制衡格局的未来态势以及地区内主要国家的战略调整等诸多问题。科学、客观和准确地认清南海问题的新变化，及时做好包括从外交、法律、舆论到海上执法和军事斗争等方面在内的系统准备和应对，将是维护中国海洋权益、稳定周边安全局势的战略性需要。

        一、南海局势的“政治化”倾向愈发强烈

        南海问题实质上是中国与南海周边部分国家围绕南海部分岛礁归属产生的纠纷和争端，其解决的主体应该限定于中国与相关的领土争端国家，解决的方式也应该以外交谈判和磋商为主。然而，如今的南海问题日益成为全球热点问题，其影响已经远远超出南海、东亚地区。以美国、日本等为首的国家积极推动南海问题向国际化方向演变，使得南海形势的政治化趋势愈发强烈。

        首先，日美积极推动南海问题向国际化、政治化方向发展。2015年4月举行的七国集团（G7）外长会议上单独通过了一份关于海洋安全问题的声明，该声明涉及备受世人关注的东海及南海问题。这是G7成立40年来首次涉及东海和南海问题。而这背后重要的推动力量非美国和日本莫属。该声明不仅表达了对南海及东海问题的关切，同时强调和平解决争端及维护海上航行和海洋利用自由，拒绝使用恐吓、胁迫以及单方面行动改变现状。2016年5月七国集团（G7）峰会将在日本举行，日本势必会利用东道国的机会将南海及东海问题作为会议的重点内容之一，进一步推动南海及东海局势向政治化方向发展。

        日本作为G7里面唯一来自亚洲的国家，不仅在东海与中国存在领土纠纷，在南海争端中也跃跃欲试，意图造成两海联动，分散中国在东海地区的战略关注，缓和在东海争端中面临来自中国的战略压力。美国伴随着“亚太再平衡”战略的推进及奥巴马政府的离任，急于在亚太地区建立外交遗产。鉴于中国海洋军事实力的不断增强及在全球影响力的不断提升，美国需要重新确立自己在东亚安全秩序中的主导者角色，维护其在亚太地区的安全利益，这是日美推动南海问题政治化的最主要原因。

        其次，欧盟也开始准备介入南海问题。2016年3月11日，欧盟外交与安全政策高级代表就近期的南海局势发表声明。声明中称“在南海争议岛礁上建设军事设施将会危及地区安全及该区域的飞行及航行自由”，其敦促争端各方结束南海地区的军事化，并以和平手段解决南海争端。此前日美一直在G7等国际场合怂恿欧盟各国介入南海争端，但欧盟各国相对还比较谨慎，不想过度刺激中国。此次欧盟突然公开发表涉南海的声明，表现出一副急于介入南海争端的姿态。欧盟的“变脸”，一方面是希望通过介入南海争端获得在东亚地区事务中的影响力，进而换取现实的经济利益；另一方面欧盟也担心中国在南海地区获得绝对主导地位之后，会对欧盟在亚太地区的航线造成影响，进而影响到欧盟与东亚各国间的经济交流。当然，欧盟此次发表的涉及南海局势的声明并不表明欧盟将会采取实际行动来介入南海争端，但随着南海局势的不断发展，欧盟是否会在今后加大对南海问题的关心则值得我们继续关注。

        再次，与中国有南海主权争议的部分东南亚国家和美国等国一起，正在竭力将南海原本应该通过双边谈判解决的岛礁主权和海洋权益争议，不断上升变成中国和东盟关系的重大问题，变成需要所有东盟国家集体表态、共同应对“咄咄逼人”的中国的“东盟问题”。

        中国在南海问题中强调“双轨思路”，就是主权争议问题。中国政府愿意和当事国双边谈判，南海维稳应该由中国和东盟共同负责。这一“双轨思路”反映了国际社会解决领土争议普遍的外交实践，延续了中国—东盟战略伙伴关系的行动内涵，事实上是管理、稳定和建立南海争端解决机制的最佳途径。

        但在美国等国的推动下，近年来，东盟部长会议、东盟首脑峰会的共同声明常常涉及南海问题。2015年4月第26届东盟峰会发表主席声明，对南海地区正在进行的填海造地活动表示了严重的关切。这既可以看作是菲律宾及越南在东盟各国间进行积极游说的结果，同时也可以看出东盟并不甘心在南海争端中被晾在一边。东盟作为东亚地区的重要组织，一直推行平衡战略，通过将各大国的力量引入东南亚地区，使其相互制衡，防止形成“一家独大”的局面。但面对中国在南海地区吹填工程的不断推进，东盟既希望“拉住”美国，又要避免“疏远”中国，在南海问题上的表态常常左右摇摆。2016年2月15日至16日的美国—东盟首脑峰会第一次在美国加利福尼亚桑尼兰农庄举行。在会后通过的美国—东盟联合声明中，虽然没有点中国的名，但第一次在多边外交文件中提出了南海争议要“依据国际法、和平解决、支持自由航行”的三原则。

        中国—东盟关系是亚太地区经济繁荣和区域经济互联互通进程中最有活力的关系之一。南海争议只是中国—东盟关系的一小部分。但在各种势力的作用之下，东盟国家在南海问题上制约和挑战中国的维权行动，简单的渔业纠纷动辄上升到外交和政治层面。2016年3月末和4月初，南海集中出现了印度尼西亚抗议中国海警船护渔、马来西亚召见中国大使抗议、越南扣押中国渔船等事件。因此，我们一定要对南海争议越来越“政治化”的态势有清醒的认识。

        二、南海争议的“司法化”不会因菲律宾仲裁案而终止

        2013年，菲律宾单方面将南海问题提交国际仲裁，中方声明不接受菲方所提交的仲裁。国际海洋法仲裁庭不顾中国的严正立场，在2015年10月29日就南海问题的管辖权和可受理性作出裁决。2016年4月末到6月间，国际仲裁庭将作出仲裁判决。不论最终仲裁结果如何，南海争议的国际司法干预已成现实。

        早在上个世纪90年代，围绕“美济礁问题”，菲律宾就有提交国际海洋法法庭的设想。菲律宾之所以积极推动南海问题向司法化方向发展，主要是基于：首先，菲律宾深知在南海岛礁争端中，无法通过军事及外交手段来将非法占有的岛礁合法化，更无法对抗中国不断崛起的海上实力，菲律宾只有通过将南海问题司法化，在国际社会中塑造受害者的形象，并借此继续向中国施压，才有可能争取到部分国家的支持及国际社会的关注。其次，通过南海仲裁案巩固美菲同盟关系。面对中国不断崛起的海上军事实力及维护南海领土岛礁主权的决心，菲律宾深知无法依靠自身的实力来与中国抗衡，通过将南海问题司法化，借助美国及日本的支持，巩固美菲同盟关系。美国为了支持菲律宾在南海争端中与中国对抗，不仅积极派出军舰访问菲律宾，并且启动军事拨款项目，增加对菲律宾的军事援助，同时利用国际舆论，将中国塑造成东亚安全及国际规则的破坏者。最后，菲律宾通过将南海问题司法化，将自身摆在南海地区抵抗中国的第一序列中，希望让更多与中国存在海洋领土纠纷的国家能够效仿。

        菲律宾、美国等国积极推动南海问题的司法化，粗暴和片面地抹杀中国南海岛礁主权和海洋权益的基本历史事实，一味以联合国海洋法公约束缚中国手脚，给中国的南海维权带来了沉重的国际挑战。从目前来看，国际海洋法法庭的仲裁结果很可能对中国不利。仲裁结果一旦做出，不仅会使得中国“九段线”在南海的法理依据受到挑战，而且也将使得我们的南海维权行动陷入新的尴尬。尽管我们依据联合国海洋法公约，声明对菲律宾仲裁案“不参与、不接受”，但仲裁结果将会对我们的南海外交带来打击。越南、马来西亚、印度尼西亚等与中国在南海存在领土主权或者海洋权益划界纠纷的国家也可能将相关争议提交国际仲裁，国际司法程序持续介入南海争议，很可能不会因为菲律宾仲裁案判决的出现而终止，提起南海国际司法仲裁的问题也可能从岛礁地位、海洋权益、海上执法行为扩大到南海生态、资源与环境问题。2015年11月，印度尼西亚政治、法律和安全统筹部长曾表示：“如果中国对南海大部分地区包括部分印尼领土的声索无法通过对话解决，印尼也有可能会寻求国际司法机构进行裁决。”

        在南海仲裁案中，美国不管是在国际舆论还是法律实务方面都给予菲律宾方面极大的支持和帮助，美国意图通过国际法优先，来弱化或忽视历史因素在南海岛礁纠纷中的作用，利用南海仲裁案将中国塑造成不遵守国际规则、甚至是破坏国际规则的国家，这对于中国塑造的爱好和平的国际形象是一次很大的冲击。

        三、南海争端中的“阵营化”现象日益明显

        随着南海问题的不断发酵，以美国、日本为首的国家纷纷介入南海争端，它们通过向菲律宾、越南等国提供军事装备和支援，促使南海周边地区正出现一波新的亲美防中的外交安全与战略重组的浪潮，南海地区形势呈现出日益明显的阵营化趋势。

        日本作为美国在亚太地区的重要盟友，不仅在东南亚地区具有重要的战略利益，同时南海地区还是维系日本经济发展的“海上交通线”途经地区，南海的和平稳定将关系到日本经济的生死存亡。为了介入南海争端，日本积极向菲律宾出口新的军事装备、转移防务技术及捐赠二手军备，帮助菲律宾增强军事实力，以加强其在南海对抗中国的实力。2016年2月，日本决定将海上自卫队的TC-90训练机出租给菲律宾用于监视中国在南海的动向，TC-90的活动半径是菲律宾侦察机的两倍以上，可以有效覆盖大半个南沙群岛。与此同时，日本强化日美安保同盟体系，强调日美同盟的全球属性，而且为了更好地配合美国重返亚太战略的施行，日本通过了新的安保法案，日本自卫队将不受地域限制地在全球配合美国的军事行动，包括在南海地区。

        澳大利亚作为美国在亚太地区的重要盟友，不仅积极支持美国重返亚太，而且还以身示范尝试军事介入南海问题。2016年2月，澳大利亚发布了《新版国防白皮书》，计划将在未来10年增加300亿澳元的国防预算，并将战略中心对准中国快速增长的军事力量。不仅如此，2016年2月，澳大利亚外长在访华之前召开记者会表示“希望中国言行一致，停止在南海的岛礁建设，并且澳大利亚支持菲律宾将南海争端提交国际仲裁”；在访问日本期间，其还积极附和日本就南海问题表达了共同的关切。

        澳大利亚除了强化自身军力，并不断批评中国在南海岛礁建设中的行为之外，还积极协助美国重返亚太。2014年8月，美国和澳大利亚签署了一份备受瞩目的军事协议，依据该协议，到2017年驻达尔文港基地的美军数量将增加一倍多，并且在未来的25年美国和澳大利亚将会继续强化双边军事合作，增加美国在澳大利亚的军事存在。该协议的签订预示着澳大利亚进行重大的战略选择，达尔文港的美国军事基地将有可能成为美国在亚太地区的第二个“关岛”。美国加强在澳大利亚达尔文港基地的驻军不仅强化了美澳同盟关系，同时也让美国在未来南海地区可能发生的冲突中多了一个如虎添翼的筹码。因为与日本、韩国的军事基地相比，达尔文港离南海及东南亚地区更近，一旦南海地区发生紧张局势，美国即可迅速调动军事力量奔赴南海地区。同时，日本和澳大利亚也在不断强化双边的军事合作，意图将双方的合作向同盟关系演进，这不仅符合美国对于加强同盟国间军事合作的要求，也有利于推动日本首相安倍倡导的海洋民主国家联盟。为了加强日澳之间的军事合作，2012年日澳双方签署了《信息保护协定》，加强双方在情报领域的合作与协调，日本还决定向澳大利亚出售先进的潜艇技术，加强澳大利亚海上军事力量。

        南海问题在最近这两年才引起澳大利亚的关注，在南海问题还未成为全球热点之前，澳大利亚对其北方海域的安全防卫关注不多，从而对南海问题的关注也不多。随着南海争端的逐渐升温以及中国海上实力的快速发展，澳大利亚开始将防务的重点转移到北方海域，增强其在临近南海海域附近的防卫能力，维护其在该地区的安全利益。

        印度作为南亚次大陆的重要国家，不仅意图实现对南亚次大陆的主宰，同时也积极关注印度洋及南海地区形势的发展，牵制中国在亚太及印度洋地区不断上升的影响力。为此，印度一方面积极与日本展开军事交流，2014年印度总理莫迪访问日本期间，双方签署《日印防卫合作交流备忘录》，同意开展防卫部长级别的军事交流，强化双方在海上训练、演习及打击海盗方面的合作。另一方面，印度开始尝试介入南海问题。2015年8月，印度国有的石油与天然气集团决定重启位于中越争议海域的油气勘探工作，2016年3月印度在越南架设人工卫星数据中心，并为包含越南在内的东南亚各国提供观测数据。印度开始不断介入南海，表明其希望通过介入南海争端来加深同日本和美国的海上关系。

        南海问题的持续发酵以及美国“亚太再平衡”战略的不断推进使得亚太地区出现一波亲美防中战略重组的新浪潮，战略重组的进行也推动了亚太地区围绕南海问题而出现的“阵营化”发展趋势。

        四、南海问题的“军事化”态势将持续升温

        南海紧张态势的居高不下正在为南海整体局势的“军事化”推波助澜。不仅南海地区出现了一再增加军费和军事装备采购的“军备竞赛”苗头，美国扩大在南海地区的军事部署、开辟和使用更多的军事基地、以航行自由为名将所谓美国舰机在南海相关岛礁附近海域航行与上空飞行“常态化”，都使得应对南海争议的“军事化”态势在不断增强。自1973年越南战争停战以来，南海局势的“军事化”发展还没有像今天这么令人忧虑。

        奥巴马政府正在依仗美国的强大军事实力和同盟体系，全力提升对中国在南海维权活动中的军事威慑。2015年10月27日，美国打着航行自由的幌子，派美国海军宙斯盾级导弹驱逐舰“拉森号”驶入中国南海诸碧礁12海里以内。2015年12月，美国B-52战略轰炸机飞越南海华阳礁上空。2016年1月30日，美国“威尔伯”导弹驱逐舰进入西沙中建岛12海里。3月初，美国派遣“斯坦尼斯”号航母战斗群进入南海海域巡弋。美国此举一方面意在加强对中国军事施压，警告中国在南海的维权行动，即中国不能忽视美国在南海地区的利益，不然要“付出代价”；另一方面，美国通过强硬的军事行动向其盟友和军事伙伴表明其维护南海地区秩序的决心，即美国不会坐视中国在南海进行岛礁建设而不管，表明美国依然有实力和决心在东亚地区扮演关键的角色。

        美国同时还怂恿日本、印度和澳大利亚同美国一起在南海进行联合巡航，呼吁美国的亚太盟友准备军事介入南海争端。2015年6月，美军太平洋司令在日本记者会上表示“对日本海上自卫队赴南海参与巡逻表示欢迎和强烈期待”，他还积极评价海上自卫队的P-3C反潜巡逻机的作战能力。尽管日本自卫队统合幕僚长河野克俊称“日本没有在南海进行监控的计划”，但他同时表示“这取决于形势的发展，一旦形势需要我们将予以考虑”。澳大利亚则在2015年12月派出飞机在南海执行“航行自由”的飞行任务，并且澳大利亚方面表示不会慑于中国的警告而停止在南海地区的巡逻，因为这属于澳大利亚对维护东南亚区域安全与稳定做出的长久贡献。2016年3月，美国和菲律宾在南海邻近地区举行为期12天的军事演习，澳大利亚和日本派出演习部队，越南派出了观察员。

        与中国在南海存在岛屿主权纠纷的菲律宾、越南，甚至印尼都在增加军费扩军备战。菲律宾深知自身海上军事实力无法与中国进行较量，在积极加强与美、日等国军事交流增加外援力量的同时，还大肆增加军事开支。2015年7月，菲律宾军方人士呼吁国会在未来五年将年度国防开支增加近两倍，以升级军备。为此，菲律宾将推出总规模为9980亿比索的15年计划，以实现军备力量的现代化。越南的海上力量要远比菲律宾强大，但作为在南海地区占领岛礁最多的国家，越南也急需升级军备，以实现军备现代化。2015年5月31日，美国国防部长卡特到访越南，参观越南海军基地总部和海岸警卫队总部，这是美国国防部长历史上首次参观越南海军基地。卡特表示将提供给越南1800万美元用于购买美国制造的巡逻艇。为了增加水面对抗能力，越南还引进俄罗斯基洛级潜艇用以加强在南海地区的威慑力。进入2016年以来，长期在南海问题中保持中立的印尼也在纳土纳群岛建设海空军基地，强调有决心对付中国在南海地区不断增长的军事力量。

        五、建议

        当前南海斗争所出现的“政治化”“司法化”“阵营化”和“军事化”四大动向，给中国在南海地区的维稳和维权局势带来了前所未有的严峻挑战，南海局势也已成为了中国周边安全领域最为敏感、复杂和脆弱的领域。稳定南海局势，不仅需要我们“多管齐下”，加强各个部分之间的协调和谋划，更需要在南海维权与维稳问题上拿出战略方案，从长计议、综合应对。说到底，在南海维权问题上，什么是我们“该保”的、什么是我们“该放”的、什么是我们“该争”的、什么是我们从周边外交的全局角度“该谋”的，这些问题都到了必须想清楚、想彻底、想出新办法的时候了。

        （作者：朱锋为南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长；来源：《中国发展观察》2016年第8期）