随着“放开二胎”生育政策，从2016年元月1日施行，这标志着36年“一胎化”生育政策实施的时代终结。我们要清醒地看到特定历史时期出台、执行“一胎化”生育政策对抑制我国人口膨胀，人口与国民经济社会协调发展功不可莫，广大党员干部(公职)有着积极党的人口生育政策的高度政治自觉性和传统生育观念自我革命的政治自觉性，应写入国史。与同时，我们要对过去的人口生育政策制度实行过程中进行科学的反思，应清醒地认识到这一特定历史时期的计划生育的人口政策，从人口意义上来说，具有潜在的高风险有代价的政策行为，随着时间推移，也暴露了一些缺陷和遗留问题，这些不仅是单纯人口问题，而且是一项社会问题，必须引起相关制度设计和政府职能部门和涉法部门高度关注和重视，本文就“一胎化”政策问题反思，对某县“一胎化”生育政策引发出付面现象和历史遗留问题， 笔者作了一些调研，并对此进行政策法规方面和建立科学的人口治理体系方面问题的探讨，以供中央和省市(区)级政府政策制定者、政策研究者、法律者、决策者参考和为破解“一胎化”生育政策“负面”话题，开创中央地方“两会”提案议案先河的调研依据。

　　一、“一胎化”生育政策遗留问题反思

　　经过实地调研，在实施“一胎化”生育政策过程中，在体制内总有一些胆大的人变相踩红线和弯道“超越”计划生育政策，出现形形色色的“生男孩”生育现象和“一胎化”生育政策引发的潜在负面问题，同时，发现一些地方的“一胎化”计划生育政策、独生残疾人子女惠残政策和涉相关政策红利，永远走不进“一胎化”独生残疾人女孩家庭，致使出现负责任的人总是吃亏的怪现象，主要有如下负面现象问题。

　　1、想生男孩“离异”家庭现象问题。据调查观察：发现某县发生二次奇特家庭现象。县级党政国家机关及事业单位的国家公职人员，面对“一胎化”严厉生育政策，既不冒开除公职风险，还可保留乌纱帽的双保险，又能使其堂而皇之的性别选择为生育男孩。只有把夫妻离婚理由做足做实，才能赢得与原配妻子离婚话语权和主导权，因此运用不择手段，制造妻子出轨等种种“绯闻”，恶人先告，实行“载赃”等恶毒方式，并以此理由，恨心告别亲生女儿，与其他女性结婚生子，在一段时期，某地出现了有相当一些党员干部和领导干部“二次生男孩”版再婚现象，已成为一种“时尚”生育现象，是一种社会适度可容忍“时尚”族，客观上助长了性别比人为的被增大或猛升。社会上无人管理，甚至在一些地方要害或关键部门也出现了生男孩的“示范”效应。由此可见，国家实行“放开二胎”生育政策，从某种意义说，它是一种建设和谐家庭保护性政策措施，也是一种维系婚姻关系的稳定利器。

　　2、偷生“二胎”男孩现象问题。据调研观察，“偷生”二胎男，主要有两大现象：一是硬性“偷生”现象。女方单位上易请假或在异地工作。一般在机关单位工作的女性，往往是在领导眼皮底下，时时在被监视和掌控之中，难有“生二胎”活动空间。恰恰是学校、医院等单位是监控盲区和灰色地带 。一旦生出来送异地养育，等到上学年龄时，回城的“违二代”，往往却以“侄儿”、“外生”等相称，在公开场合不能父子、母子亲情相认，造成扭曲的变态的生殖的灰色生态的社会现象,不利于新生代的心理健康成长。还有一种匪夷所思的官场现象，发生在“男二胎”灰色权力岗位的社会现象，则往往出现在领导身边， “生男二胎”频率明显高于其它机关单位，因为这些身居国家机关人员，拥有权色权位，有着得天独厚的获取涉及计划生育政策和处理措施信息极为灵通和准确优势，则采取完美应对策略，因此违法生二胎视为最安全。即是事发东窗，领导总认为是犯了“传种接代”低级错误，在领导人的心目中，这是一个可宽容问题，是一件没必要大惊小怪的事，只要到领导家上门攻关，领导人还主动帮其灭火，摆平和搞定“生二胎”违法问题。从而有着占得先机的地位优势，这一行为漠视国家的制度，凌驾于法律法规之上。二是软性“偷生”现象。有身居党政公检法等强势公权部门的公职人员和暴发户家庭，通过与计生部门工作人员联手造假，将一胎的孩子被权威部门贴上“病残”的标签，就可大摇大摆的生二胎男孩。

　　3、“一胎化”家庭“十字架”现象问题。经过调查观察得知，在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，对独生子女家庭而言，唯一的孩子的夭折使整个家庭陷入绝望和痛苦的深渊，成年独生子女意外伤残、死亡的，这对于家庭来说更是灭顶之灾。有的身在国家机关单位的响应党的计划生育政策号召的公职人员，终身只生一胎女孩，但由于天有不测风云，中途出出小孩患残疾病，女方年龄偏多，即是发放了二胎生育证，也只是望“证”兴叹，出无法正常生育，错过了女性生育期。因此，一胎化政策引发出诸多问题，如(独一代即父母一方为独子女)父母养老问题，“一胎化”(独二代)致残女孩生计问题，新的《人口与计划生育法》有关涉及“老人老办法”太粗象、太笼统，缺乏实际操作。譬如：一是发放的《独生子女父母光荣证》一直未生育的，二是在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，按照规定应当享受计划生育家庭老人奖励扶助的，继续享受相关奖励扶助优待。另外，涉及独生子女致残(独生致疾大学生、尤其是“双独”家庭的残疾女大学生)就业安置工作等问题，在现行法律上是个空白。因此，国家对“一胎化”独生子女致残者政策红利，实质上已被虚化、淡化，采取与一般独生子女生育无区别对待的普惠生育政策，而没有特殊照顾的惠残生育政策，显然是极不公平的，真让人无言无话难以面对。有“一胎化”致残子女(尤其是双独致残女儿户家庭)成为未来的致贫一种特殊群体，则引发出“一胎化”残疾女孩的终身托付问题，“一胎化”残疾人家庭的后顾之忧谁来买单兜底问题和失独家庭空巢综合症风险防范问题，决不能让遵纪守法的人成为“守法”牺牲品，决不能演变为和谐社会建设的一大隐患和不安定因素。因此，建议国家有义务、有责任对“失独”家庭、“双独(父女)”残疾人家庭承担保障和补偿，同时在社会上形成敬畏法律，尊重守法者风尚。

　　4、一胎化残疾人被录用安置就业“倒挂”现象问题。事业单位招录中，根本无法体现公平现象，往往使在狼群里，开展羊与狼竟技赛，出现一种竟技歧视现象，不在同一起跑线上“失真失公充”变相性歧视残疾人社会现象。最终导致残疾人往上流动的机会越来越小。机会的不均等造成的后果就是社会阶层固化。固化之后，正常的人成功胜出、而“一胎化”的残疾人败下阵来，若想进入机关或事业单位工作，永远痴人说梦。从现有情况来看，尽管残疾人考上了大学却比正常人要付出太多。据调查一个70多万人县，每年录取大学达6000人，其中被录取残疾大学生人数未占到全县应届大学生录取总数的1%，这些残疾人学生被录取大学中，一般是三类大学或高职高专职业技术学校。残疾人考取大学如同攀登喜马拉雅山，比正常人付出是难以想象的。近年来招录国家机关和事业单位工作人员设置门槛太高，一开招考就设定学历资格为大学本科全日制，而残疾人大多数是高职高专或成人大学毕业生，这样与招考国家机关、事业单位机会无缘。目前招考一直延续大而统考试，采用按考试分数和排名次为理由，实质上将残疾人大学生挤在门外，既没有延长考试时间，更没有降低考试题目难度试卷。残疾人想进入机关单位工作是痴人说梦，种种招考门槛抬高，本身无法体现公正正义。残疾人大学生通过招考录用是一句空话，没有一家组织或单位为其残疾人大学生主持公道，伸张正义，为其残疾人大学生进行职业选择权、生存维权。通过调查，发现残疾人就业保障金开证己成为一种用人单位托词和遮修布，况且残疾人保障金开征十几年，却与受益者残疾人没有任何关联。据调查，在现行安置政策方面，除退伍军人安置政策早已被废除外，现只有具有弱势残疾人特殊群体唯一能享受国家保护政策，然而这一惠及残疾人普惠政策却无法落地生根。由于按1.5%安置残疾人(即是残疾人大学生)没有纳入中央或地方涉及地方公务员、事业单位招录或开辟绿色通道方面的法律规规，即是地方相关六部会联合下文也是软弱无力，政策代替不了法律法规，不能强制性执行，即是有爱心地方党政主要领导切实残疾人及家庭解决急难事，尤其是“双独二代”残疾人(女)大学生安置工作岗位开辟绿灯，因“凡进必考”政策将“双独二胎”女大学生挡在进地方事业单位门外，与此同时被缺乏爱心、玩弄权术相关部门多了拒绝的“理由”和“借口”，这种“政策红利”无法落地现象必须引起高层政府智囊政策制定者和决策者法律制定者予以高度关注和加以解决。根据《残疾人就业条例》规定1.5%安置就业比例政策，往往被地方人社部门、编制部门相关部门领导人被曲解性被驾空，被相关部门在为残疾人维权方面视作“乱作为”，混淆概念，以当下推行的“问责’’，作为一种漂亮的借口，甚至将残疾人保障金政策被某些部门或领导人滥用、私用。据调查，本县还曾举办过定向招录复员转业军人考试，尽管《残疾人就业条例》施行多年，从未出现过针对面向残疾人大学生专项招录考试，《残疾人就业条例》成为一幅美丽图画，公正正义法治阳光无法照在残疾人身上。据某县机关事业单位招录人员近1000人，其中，只有两名残疾人大学生报名，录用84个岗位，有些岗位竟考人员近100人，而现有报考残疾人大学生2名，参加招录考试如同“两羊只”赶入狼群里一般，最终结果不得而知，能适合残疾人大学生就业岗位的全部将被正常人抢劫一空，也就是说正常人抢拿残疾人饭碗。在学历资格和笔试等环节就被挤出门外，永远无法进机关、事业单位工作机会，更谈不上进机关事业单位工作终端环节。因此，必须在招录考试中应划留出一定比例和合适岗位，以供残疾人大学生就业安置。国家机关率先录用示范，调查，而是要按《残疾人就业条例》规定的1.5%比例要求，将1.5%比例指标录取落实到本次报考残疾人大学生对象，开辟绿色通道，硬性的强制性安排到位，否则，会成为变相歧视残疾人，实质上严重侵害残疾人大学生合法权益。因此凡进行招考国家机关、事业单位人员，必须按照1.5%比例录用残疾人大学生。目前招考录用残疾人工作失之软、失之弱，国家对残疾人(残疾人大学生)倾斜政策，无法兑现，即使具有就业需求的和拥有就业能力的大学生，若不从法律层面上强制性规定安排录用残疾人大学生寻找突破，这些残疾人大学生群体永远别想进入机关事业单位工作。由此可见，致使残疾人大学生先天性缺乏机制保障性流动的空间，若不从根本上改变，将会继续地出现被压缩向上流动空间，成为“僵户招考机会”，这对“一胎化”残疾人族来说，是极不公平的，这既对守法人“双独一代父辈”，又对“双独二代”残疾人大学生本人的这二代人，实施了一种机会掠夺和机会占有，残疾人大学生的合法权益被侵害，有失社会公平正义。

　　二、“一胎化”生育政策遗留问题破解的对策建议

　　解决好“一胎化”生育政策遗留问题，不仅是一个历史问题，也是一个政策和制度设计完善问题;不仅是一个社会问题，也是一个政治问题，这是事关社会大家庭里的公平正义问题，事关以人为本，家庭友好、和谐幸福的和谐社会建设问题，事关全面建设法治社会问题，决不可掉以轻心问题。应该看到我们广大党员干部以高度政治责任感，响应党的计划生育政策号召，义无反顾地参与“甜蜜的事业”中来，这种义举应为之点赞，为之鼓与呼，但是作为一种政策制度设计，决不能让遵纪守法的人付出政策成本和代价和作出牺牲。让公平正义法治阳光永远照在法治社会建设前进路上，为此，笔者，经过笔者多年观察和调研，切实解决好一胎化遗留顽疾问题，特提出若干对策性建议;

　　1、建立一胎疾残人数据库。中央及地方各级卫计部门，应对提倡一胎化生育生策以来，至2015年12月31日，一胎化期间子女致残(单列双独家庭数)及其未来养老家庭和失独家庭、被扶持家庭的人口信息数据库或一体化管理信息系统，实行精准化，细化、网格化管控。实行分类管理，综合施策，对一胎致残者实行国家补偿性政策兜底，决不能让遵纪守法的上一代人响应党的计划政策号召作出牺牲，而致残的下一代人(独二代)成为被时代遗弃的人，被社会抛弃的“多余的人”的生育政策牺牲品，在法律上、政策上彰显公平正义，从机制上根本改变上一代人(独一代父母)老来无依靠，下一代(独生女儿)生存无着落(“一胎化”后遗症)“双独”生育家庭现象，体现出这是对历史的尊重和对坚守人口生育法律者的敬畏，体现党和政府对作出人口生育法律和政策特殊的执行者及其后代的一种终生性人性关怀。

　　2、实行立法明确相关责任。“一胎化”政策遗留问题，从立法层面上，由应卫计部门是责任主体，残联、扶贫办、人社局，编制办公室等为责任相关方，要履行政府责任，要切实担负对一胎化政策实施造成历史遗留问题的全程负责方的义务，对致疾的具有工作能力的残疾人，决不能变相对生育政策后的性别歧视问题，以种种借口拒绝其招录、安置就业。为此卫计部门、协助残联组织，在国家机关招录公务员，事业单位公职人员，降低门槛(录取设低分数线或)明确规定，有破性录取比例，对具有义工或长期某单位做另时工的残疾人，根据年限，人社部门、及编制部门和残联部门履行政府公共职能，对其被录用的公职人员进行考察、考核，决不能拒绝，以抬高门槛变相拒绝招录。目前，在招录国家公务员或事业单位过程中，缺乏刚性约束机制，上面有好经，下面歪嘴和尚念歪经，好事歪做，易事变成难做，涉事部门对已有利想作抢着做，无利无亲缘关系的事慢做、怠做、不做，政策无法兑现落地，出现相互推馁，无部门一杆子撑到底，甚至出现一种变相的正常人抢残疾人饭碗，通过“考试”程序合法化。公平正义不能停留在说说，写在纸上，叫在嘴上，失信于残疾人及其家庭。而《残疾人保障法》、《关于促进残疾人事业发展的意见》等等法律法规和政策，可执行不够强，覆盖面不够广，被人们认为是棉化棒，软柿子、橡胶皮，像镜中花好看不中用，一些相关部门相互踢皮球，缺乏细化、亮化、刚化性措施。建议尽快修改或废除“残疾人就业保章金证收费”有关条款，以所谓证收费，来掩盖或抵扣残疾人就业指数，要杜绝以费代安置，以费养人，以费吃费(交易费、人情费)，防止演变在征收费过程中或制定单位征收额定标准中出现变异性腐败黑洞，对商贸部门实行以货代替征费，出现阳光下黑洞，决不掉以轻心 。建议将失独家庭养老问题应纳入新修改《残疾人保障法》法律条款内容。建议要对《人口与计划生育法》、《扶贫条例》，在明文规定，将一胎化女孩残疾人，应纳入首要条款，新修的《人口与计生法》规定中要将“关爱女孩”和“关爱独生女子”(尤其是独残女大学生)，明确招录地方国家机关、事业单位时，开辟绿色通道，写进法律条款，从法律上解决好国家独生子女政策的响应者、执行者与利益受损者，留下先天性的严重家庭隐患和悲剧，致使下一代残疾子女的生存托付后顾之忧问题。建议新修改《人口与计划生育法》条款还应增加内容：对独生子女伤残或夭折(失独)家庭，政府应成为“独生子女父母之子”尤其是“双独(父辈独生子女族、独生子女族【特别是致残独生女】)”家庭而自觉承担起独生子女父母“养老送终”的义务。

　　3、建立残疾人职业能力评诂机构。对具有职业能力的残疾人，已在机关单位工作的临时工或公益岗位的，实行考核，因人因能力，实行精准就业，防止成为新一代致贫对象。

　　4、建立完善细化相关法律法规。对现有《残疾人保障法》、新制定《地方招录机关、事业单位人员管理方法》、《人口与计划生育法》、《 扶贫条例》相关条款进行修改完善、将《残疾人就业条例》上升为《残疾人就业法》，并将《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》的相关内容上升为法律法规条款，提高残疾人事业发展和残疾人就业安排工作法治化水平和治理能力现代化水平。第一要明确残疾人安置相关责任方，建立安置上岗就业标准考核体系，第二明确奖惩措施和标准处置，对造成新一代致贫的，引发新的扶贫对象，实行党政同责问责。第三对问责标准要依照致贫情况进行定期或不定期调整，保证对残疾人大学生充分就业，尤其是对具有就业需求和就业能力的残疾大学生保证绝对就业。从而改变同情不能代替法律的尴尬局面，实行有效强制精准安置，使残疾人县级招商国家机关、事业单位工作人员就业安置工作规范化、法制化、法治化轨道。主要建议有二：其一建议尽快制定《地方招录机关、事业单位人员管理方法》，其规定：残疾人高职高专或成人大学毕业生视同大学本科全日制报考资格对待，对“双独家庭子女”报考年龄放宽到30岁，切实为一胎化家庭解决后顾之忧问题。对适合残疾人大学生如国家机关、事业单位文书、档案、保密等岗位，一律面向残疾人大学生，有的适合残疾人工作岗位要向残疾人大大学生倾斜，作为硬性规定确定下来。这样达到对正常人来说好像是安排工作，然而对“残疾大学生”却是一条生存的“希望”的公平正义的社会补偿效果。 其二建议涉法部门要尽快出台《残疾人就业法》和修改《人口与计划生育法》或制定好出台中央及地方部门出台和建议尽快出台实施《残疾人大学生招录工作细则》内容，对《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》相关内容，上升法律条款，要对1.5%比例安置残疾人概念进行亮化、细化、精准化界定，新修的法律规定：一是建议规定制止定权力清单、责任清单、负面清单，以防止相关政府职能部门相互推馁，要明确规定;二是建议规定县市区级在招录国家机关公务员、事业单位公职人员时，按照本次招录人数总数1.5%比例招录残疾人大学生，对“双独家庭”的残疾人大学考生优先倾斜录用，或开辟一胎化“双独家庭”残疾大学生女生就业绿色通道 ，从法律上解决好一胎化历史遗留问题。只有法津上刚性约束地方国家机关事业单位招录安置就业政策行为上升为法律法规行为。三是建议规定应废除残疾人就业保障金征收，防止以费代就业，以费吃费(交易费、人情费、关系费)，形成资金(物质)黑洞，形成阳光下灰色地带和政策下经济腐败。四是建议规定对地方残联理事长每年定期对地方县市政务会施行述职述廉报告，其报告内容为残疾人尤其是残疾人大学生安置就业，残疾人保障金设置标准和使用情况、残联项目资金使用情况等，并邀请残疾人代表和媒体和社会各界人士参加听证和质询。五是建议规定县级每年统一招收工作人员时，要将招收总人数的1.5%以上名额专门用于招录残疾人,县级残疾人工作委员会成员单位要率先招录残疾人，继而带动其他国家机关”等等;县级国家机关中的非公务员岗位(科研、技术、后勤等)，要积极安排残疾人就业……”，六是建议规定“到2016年，省、县残疾人工作委员会成员单位至少安排有1名残疾人，到2020年，所有省、县级国家机关至少安排有一名残疾人，其中省级残联机关干部队伍中残疾人干部的比例应达到15%以上”。七是建议规定，“各级国家机关要督导所属各类事业单位做好按比例安排残疾人就业工作。各类事业单位要结合本单位岗位构成情况，确定适合残疾人就业的岗位，多渠道招聘残疾人”等。

　　5、加强录用残疾人大学生信息系统建设。要改变目前县级招录国家机关、事业单位公职人员，人社部门一家独揽，封闭式，暗箱操作，甚至将“残疾人就业安置政策”被滥用、歪用、乱用、私用，出现私有化、朋友化、圈内人化、交易化，而残疾人大学生根本无法分享政策红利，因此，建议对近几年来地方招录残疾人大学生公职人员审核工作，由省纪委牵头，抽调地市纪委人员实行交叉办案，实行专项专题巡视审查，将结果公布于众。省级纪委要对县市残疾大学生招录过程举报案件进行受理查实，防止县市涉纪人员与人社部门合伙考试造假或录用造假，及时公布结果。实行建立中央级公职录用残疾人大学生就业大数据库，接受社会监督，实行全国联网，建立网上录用就业安置工作投诉，实行网上办公，从而避免进京上访，即访即结，使残疾人大学生录用就业安置信访案件得到及时有效处理。

　　(作者是智库战略研究学者;来源：昆仑策研究院)

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