秦安：进一步构建完善国家网络空间法制体系

点击：  作者：秦安    来源：国防参考  发布时间:2016-12-15 14:03:11

 

 

      ２０１６年１１月７日，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过《中华人民共和国网络安全法》，自２０１７年６月１日起施行。这是中国网络空间治理的第一部完整法律，具有六大亮点：明确网络空间主权的原则、明确网络产品和服务提供者的安全义务；明确网络运营者的安全义务；完善个人信息保护规则；建立关键信息基础设施安全保护制度；确立关键信息基础设施重要数据跨境传输的规则。

 

这六大亮点可以归纳为四大方面：网络主权是原则，安全义务是要求，信息传输保护是规则，基础设施安全是制度，共同构成了国家第一部网络空间治理基本法体系。《中华人民共和国网络安全法》的通过，既是国家网络治理从量变到质变的里程碑事件，也是依法治国、依法治网的标志性事件，有利于在网络空间和通过网络空间实现国家治理体系和治理能力现代化，全面提升蕴含于网络空间的新质生产力、文化力、国防力。

 

但我们也需要看到，面对这个“未知远远大于已知”的全新领域，还有很多地方需要继续完善，尤其是网络国防建设的空白等，需要从国家网络空间立法体系的全面视角，采取“快立频修”的模式，明确“一个定位”、处理“两大关系”、服务“三大目标”、把握“四大要素”、防范“五类风险”、坚持“六个原则”、聚焦“七个重点”，不断提升国家网络空间综合实力，进而让中国网络空间治理成为世界典范，并有力推进全球网络空间治理体系变革。

 

１，明确“一个定位”：国家实施网络空间管辖、推动网络空间治理体系和治理能力现代化、法制化的基本法律

 

作为国家实施网络空间管辖的第一部法律，《中华人民共和国网络安全法》是网络安全法制体系的重要基础。为此，这部基本法要规范网络空间多元主体的责任义务，以法律的形式催生一个维护国家主权、安全和发展利益，以及人民网络权益的“利益共同体”“责任共同体”乃至“命运共同体”。在这个意义上，我们不能过多地要求它承担更多的战略意义。

 

但它的通过，应该可以倒逼“国家网络空间战略”出台。另外，作为基本法，就要跳出部门规章、行业制度的框架，进行一场革命性的升华。这个思考，可以概括为“三个走出去”“六个走进来”：从原有的行政法规和部门规章中走出去，从单纯的国内立法格局中走出去，从单向的传统管理思维中走出去；走进治理能力和治理体系现代化的总目标，走进《中华人民共和国国家安全法》的大格局，走进网络国防的法制化，走进网络强国的快车道，走进大数据的新天地，走进为人民谋福祉的总布局。

 

２，处理“两大关系”：《中华人民共和国国家安全法》与《中华人民共和国网络安全法》的关系、军队与地方的关系

 

《中华人民共和国国家安全法》与《中华人民共和国网络安全法》：网络空间是一个技术催生的虚实结合空间，与实体空间的关系，可以概括为“承载其上、控制其内、凌驾其上”。这就决定了总体国家安全和网络空间安全的关系可谓“无网而不胜”“牵一网而促全局”。这决定了《中华人民共和国网络安全法》与《中华人民共和国国家安全法》特殊而重要的关系。

 

一方面，《中华人民共和国国家安全法》原则性规定有关国家安全利益的网络与信息安全保障事项，具体以《中华人民共和国网络安全法》付诸实施，所调整的社会关系和规制的具体内容更为广泛。另一方面，网络安全渗透到总体国家安全观涵盖的政治安全、信息安全等１１类领域安全，《中华人民共和国网络安全法》需要具有超越网络空间本身安全的立法思维，兼顾总体国家安全的各个领域，在网络空间和通过网络空间维护国家主权、安全和发展利益。

 

军队与地方：习近平总书记指出，把军民融合上升为国家战略，加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次。在这个格局中，网络空间军民共建、设施复用、天然融合，蕴含着新质的生产力、文化力和国防力，为军民融合提供了优质土壤。

 

可以说，网络空间“牵一网而促全局”的战略作用推动军民融合，“基础设施军民复用”的天然属性促进军民融合，“不战而屈人之兵”的慑战效果需要军民融合，“他山之石可以攻玉”的跨越借鉴加速军民融合。为此，在《中华人民共和国网络安全法》开启的立法体系中，必须涵盖相关内容，立法赋权军队保护国家信息网络基础设施职责，打通军地法制壁垒，形成国防建设和经济社会协调发展的良好格局。

 

３，服务“三大目标”：网络强国战略、大数据战略、“互联网＋”行动计划

 

网络强国战略：网络安全立法要服务网络强国建设，有助于摆脱大而不强的局面。习近平总书记强调，网络信息是跨国界流动的，信息流引领技术流、资金流、人才流，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志。习总书记还强调，要制定全面的信息技术、网络技术研究发展战略，下大气力解决科研成果转化问题。要出台支持企业发展的政策，让他们成为技术创新主体，成为信息产业发展主体。实现这些目标，立法是最有效、最长效的机制。

 

习近平总书记也指出，要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。此次通过的《中华人民共和国网络安全法》开启了依法治网的新格局，网络强国建设进入依法治理的快车道。另外需要强调的是，没有信息强军就没有网络强国，在国家网络安全立法体系中必须进一步思考相关问题。

 

大数据战略：大数据战略已经纳入国家“十三五规划”。大数据正成为网络时代的核心资源，是提升网络空间新质生产力、文化力、国防力的基础财富。强调《中华人民共和国网络安全法》服务大数据战略，既要我们切实保护国家大数据安全，也要求我们具有立法的大数据思维。这一点在《中华人民共和国网络安全法》中得到了重要的体现。

 

《中华人民共和国网络安全法》的六大亮点中就有两点涉及数据信息保护，即完善个人信息保护和确立关键信息基础设施重要数据跨境传输的规则。同时我们要看到，网络安全立法体系服务大数据战略，要远远超越５年规划的时限和目前涉及的范畴，将是维护国家网络空间主权、安全和发展利益的长期需求。

 

“互联网＋”行动计划：“互联网＋”行动计划正启动“大众创业、万众创新”新常态，通过“万物互联”实现“万物可控”，把网络强国建设、大数据资源和各行各业发展结合起来，其紧密程度将是前所未有。２０１６年７月２７日，李克强总理出席国家科技战略座谈会时指出，要依托“互联网＋”平台，集众智搞创新，厚植科技进步的社会土壤，打通科技成果转化通道，实现创新链与产业链有效对接，塑造我国发展的竞争新优势。这些都需要通过法制效力形成长效机制，来推动创新资源配置更灵活、更精准，营造公开公平公正的竞争环境。

 

４，把握“四大要素”：逻辑、物理、用户、信息

 

哈尔滨工业大学法学院院长赵宏瑞曾提出了逻辑、物理、用户、信息“四维”总体网络法治观。在逻辑维度，基本是美国一家独控，但在包括物理维度的其他领域，目前可以立法体现管辖权。在用户维度，就存在网络实名制的问题。目前，世界多国都在进行网络实名制的尝试和努力，中央网信办也明确推动网络实名制。

 

在信息维度，目前的重点和难点正在向大数据聚焦。比如大数据的跨界流动问题，从目前一些国家的做法来看，主要分为三类情况：一是重要的数据禁止跨境流动。二是政府和公共部门的一般数据和相关行业技术数据有条件地限制跨境流动。三是普通的个人数据允许跨境流动，但要满足安全管理要求。目前，贵阳已经成立了大数据交易所，并已进行了数据交易。奥巴马说，“大数据是未来国家发展的新石油”。

 

但是“原油”不是“汽油”，大数据需要处理才能体现价值。从贵阳官方公布的做法来看，通过数据采集、分析、处理、清洗、脱敏、建模等几个步骤，之后成为交易商品。这里面的法律问题，尤其是脱敏这个环节，怎么脱，未脱敏的数据如何保证安全等问题，都需要立法明确。

 

 

 

５，防范“五类风险”：政治风险、军事风险、经济风险、文化风险、外交风险

 

在政治方面，网络颠覆时时发生、“颜色革命”伺机而动，互联网使政治颠覆者具有迅捷、强大的社会动员力量，网络“颜色革命”席卷全球，网络安全已经成为左右美国总统选举的决定性因素，外表光鲜的政客在黑客的利剑下暴露出西方政治的伪装。在经济方面，国际资本用风险投资上演“帽子戏法”，金融战争跨期限市场掠夺巨额财富，经济结构的新常态正在改变政治环境的新生态。

 

已经有人警告，要警惕西方对中国的网络战争，这种战争不仅包括利用互联网的金融流动，也包括基于互联网的谣言传播，伺机而动，比反动言论对中国发展的打击效果要大得多。在军事方面，网络战争“山雨欲来风满楼”，美国网络空间司令部已经运行５周年，美英等国加紧试验网络战武器，网络攻防直接瘫痪现代社会赖以运行的信息和信息控制机制，其杀伤力毫不逊色于摧毁广岛、长崎的原子弹。

 

目前，美国媒体声称对中国的“网攻”报复并非危言耸听，美国官方扬言报复俄罗斯网络攻击剑已出鞘。在文化方面，网络渗透不是兵临城下，而是直达人心，文化入侵的大戏一刻也没有停止。我们能否有效利用《中华人民共和国网络安全法》的法制效力，全面提升网络空间蕴含的新质生产力、文化力、国防力，防范和抵御网络风险，事关执政地位、民族兴衰和百姓福祉。在外交方面，美国一直重复“麦克风”外交和双重标准，“网络攻击”“网络窃密”成为某些国家抹黑中国的口头禅，我们在网络外交中已经处于被动地位。

 

由此来看，我们全面应对网络政治、经济、军事、文化、外交风险需要善于利用法律武器。法律是维护国家稳定、各项事业蓬勃发展的强力手段，也是捍卫人民群众民主权利、发展利益的有效工具，也是提升执政能力、维护执政地位的高效平台。因此，《中华人民共和国网络安全法》的出台，有利于发挥更加全面的法制效力。

 

６，坚持“六大原则”：回归原则、补缺原则、优化原则、前瞻原则、技术原则、关联原则

 

回归原则：国家法律是一个相辅相成的体系，网络空间依托在实体空间之上，行为主体依然是人。因此，一些法律规范依然需要依照已有的法律条文，回归到原来已有的法律惩处。

 

补缺原则：一些完全是网络空间出现后才产生的主体行为，需要有新的法律条文对原有法律体系进行补充完善，以免出现法律空白。比如，网络案件的跨地域管辖问题，等等。

 

优化原则：一些不能完全由以上原则解决的情况，需要对已有的法律进行优化完善，以足以应对网络空间出现之后的新情况。

 

前瞻原则：展望未来技术创新，比如云脑新人类、物联网＋等出现，都会带来一系列包括伦理在内的安全乃至道德危机。这些都需要通过立法的方式进行前瞻性规范。

 

技术原则：网络空间是一个由技术催生的虚实空间。既然如此，很多问题可以更多地使用技术手段来实现。比如网络实名制问题，完全照搬身份证制度不见得可行，前台匿名、后台实名倒是一种可行的选择。

 

关联原则：网络空间与实体空间虽然不是彼此依存，但一定是相互影响。因此，执法时必须关联起来处理。网络立法、执法体现“关联原则”，形成线上线下联动，更好地贯通现实社会和虚实空间治理，以法制效力阻止依托网络的新型犯罪。

 

７，聚焦“七个重点”：主权、发展、安全、文化、国防、法制、合作

 

主权：《中华人民共和国国家安全法》，包括需要加紧出台的“网络空间战略”，要对国家网络主权进行宣示。通过的《中华人民共和国网络安全法》，其中一大亮点就是坚持网络主权，并通过法制规范，把网络主权落到实处。

 

发展：《中华人民共和国国家安全法》第八条明确，维护国家安全，应当与经济社会发展相协调。如果明确采取网络安全措施，将有力地推动国家网络安全产业发展。

 

安全：习总书记强调，“没有网络安全就没有国家安全”。《中华人民共和国网络安全法》聚焦网络安全确信无疑。但尤其需要强调的是，兼顾安全与发展的同时，始终要牢记，网络安全产业本身也是发展的重要内容。

 

文化：在网络立法上，一方面，在关乎大是大非和政治原则的问题上，必须增强主动性、掌握主动权、打好主动仗智慧仗，帮助干部群众划清是非界限、澄清模糊认识。另一方面，要始终牢记我党来自人民、代表人民，党的宗旨就是全心全意为人民服务。

 

国防：“网络总统”奥巴马接连发布网络空间国际战略和行动战略，举行大规模网络战演习，秘密制定网络战规则，明确将网络空间作为搏杀的新战场。结合“棱镜门”看，一直宣称“动网等于动武”的美国，应对网络攻击其实根本不需要“动武”，已经完全具备让整个世界瘫痪的“动网”能力。

 

法制：要讲究“法言法语”。这里面涉及一个社会主义特色制度的问题。法律制度仅仅是一个方面，还有组织制度、人事制度、财务制度，等等。同时要看到，《中华人民共和国网络安全法》仅仅是国家网络法制体系中的基本法，还需要众多的法律一并构成体系，体现综合效应。

 

合作：新的《中华人民共和国国家安全法》明确，要以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。联合国安理会２０１４年１２月１７日通过决议，明确要求其反恐机构会同各国和有关国际组织对恐怖组织或恐怖分子利用互联网实施恐怖行为加强打击力度。加强网络立法国际合作不容忽视。