阮建青：实践证明产业政策可以发挥作用

点击：  作者：阮建青    来源：《管理世界》  发布时间:2016-09-24 10:09:52

 

 

 

　　【导语】最近张维迎与林毅夫对产业政策的争论掀起了狂风巨浪。产业政策究竟是无耻的还是有用的，唯有以实践检验之。

　　本文以浙江两个产业集群30年的发展历程为例，观察地方政府产业政策的作用。在产业集群发展过程中，如果地方政府能够提供合适的具有外部性的公共产品，那么该产业集群的发展会更加顺利；反之，该产业集群死亡的概率大大增加。

 

　　我的结论旗帜鲜明：地方政府层面的合适的产业政策在产业升级过程中能够发挥重要作用，有些甚至是扭转乾坤的；那种因为产业政策可能失败而将产业政策一棍子打死的观点是无知的。

 

　　一、濮院羊毛衫产业集群：成功的案例

 

　　濮院镇位于浙江省北部，地处杭州和上海之间，是明清时期江南“五大镇”之一，有着悠久织造传统。濮院羊毛衫产业萌芽于1976年，当时一家集体企业开始生产羊毛衫，并迅速获得成功，许多个人，甚至一些国营与集体企业纷纷仿效。从1976年发展至今，该产业集群经历了下述三个阶段：

 

　　1．数量扩张阶段

 

　　20世纪80年代初期，随着中国农村改革的推进，农民收入快速提高，对服装的需求迅速增长。因为生产羊毛衫的机器机身小、成本低、易学易用，濮院周边的工人、农民纷纷加入到羊毛衫生产的行列。1985年，濮院镇羊毛衫产量达93万件，产值达2629.30万元。濮院镇政府顺应羊毛衫产业发展需要，于1988年建立第一批羊毛衫交易市场，这进一步促进了产业发展。1988年濮院拥有羊毛衫企业373家，全镇拥有羊毛衫生产横机1540台，产量达270万件，产值近亿元。1992年地方政府建设了第二批羊毛衫市场。 1995年，在地方政府协调下，濮院27家私有托运站联合成立股份制物流公司，共同经营109条货运线路，直达全国140多个大、中城市和各大市场。市场的扩建与物流中心的成立，使得濮院成为全国羊毛衫集散中心，市场年成家额超过20亿元。

 

　　2. 质量提升阶段

 

　　20世纪80年代与90年代早期，濮院羊毛衫生产企业数量迅速增长，企业间竞争主要是价格竞争。一些生产企业由于利益驱使，做出经销假冒伪劣商品等违法违规行为，这一现象在1996年表现特别突出，濮院羊毛衫的市场声誉严重受损，整个市场陷入“柠檬市场”困境。

 

　　面对危机，地方政府采取了一系列应对措施。濮院羊毛衫市场管委会和企业家共同协商后，采取了如下具体措施：（1）加强检查监督。1997年起，濮院羊毛衫市场管委会邀请桐乡市技术监督局在羊毛衫市场设立产品质量管理所，派专门人员负责产品质量方面的宣传、咨询、巡检、查处等服务与管理工作，并受理产品质量投诉。市场管委会还与质量监督部门建立健全了一系列管理制度，先后制订了《濮院羊毛衫市场管理办法》、《产品质量监督检查制度》、《产品质量保证规定》、《信誉卡使用制度》。同时，管委会坚持日常巡检工作，加大执法力度，如集中整治原料市场质量、引导园区内羊毛衫企业提升产品质量、加强对假冒商品的治理等。（2）树立精品一条街。濮院镇政府在加强监督检查的同时，通过树立优质守信典型引导生产者和销售商提升产品质量。2000年，市场管委会和桐乡市质量技术监督局经过深入的调查摸底和严格的检查，对具备规定条件的街道，进行统一装修，建立精品一条街，实施精品经营。精品街设立达到了“多赢”目的，对市场经营户而言，提高了知名度，促进了销售；对消费者而言，起到了引导消费的作用；对政府主管部门而言，设立精品街，以点带面，对市场产品质量和产品档次的提高起到了推动作用。（3）设立第三方质量检测机构。在濮院羊毛衫市场管委会协助下，浙江经纬公证检验行有限公司于2004年8月组建了毛衫品检中心，从事第三方货物检验。

 

　　在提升质量的同时，地方政府也积极进行集群品牌的宣传。1997年，濮院镇政府和毛衫商会创立了《濮院市场报》，为客商和经营户提供市场行情。1999年，濮院镇政府通过物流公司向通往全国各地的109条线路的经营者发送市场宣传画册150万册，并在全国各大城市进行巡回宣传。从2003年开始每年组团参加“中国国际针织博览会”，打响“濮院毛衫”品牌，并从2004年开始，在濮院举办每年一届的“毛衫国际博览会”。

 

　　2000年，濮院镇政府建立了毛衫城工业园区，鼓励濮院原有企业迁入工业园区，并外出招商引资。镇政府公布了一系列包括税收减免、协助办理银行贷款等方面的优惠条件，这些优惠措施吸引了全国各地毛衫企业向濮院集聚。2006年，濮院有羊毛衫生产企业3200多家，有10个羊毛衫交易区，拥有门市部6000余间，另外还有毛纱市场、辅料市场、托运中心和客运中心，年销售量5亿件，市场成交额达150亿元，成为全国最大的羊毛衫集散中心与生产加工基地。

 

　　3．研发与品牌创新阶段

 

　　2006年以来，濮院羊毛衫产业集群面临的宏观环境有了明显的变化。首先，劳动力成本大幅上涨。随着整个中国劳动力市场进入刘易斯转折期，劳动力短缺现象在东部沿海制造业基地表现得特别突出。从2006年开始，濮院羊毛衫产业集群内的工人工资进入快速增长期，濮院所在的桐乡市2005年工人年均工资是14675元，2006年上升到18336元，到2013年增长到38661元。工资水平的快速增长使得羊毛衫企业的用工成本大幅上升，传统的生产利润空间不断被挤压。其次，市场竞争加剧。濮院羊毛衫以内销为主，2008年的国际金融危机最初对濮院羊毛衫产业影响较小；但是国际市场的疲软使得广东大朗镇原来以外销为主的羊毛衫企业开始转向国内市场，这加剧了国内市场的竞争。再次，电子商务的飞速发展对实体专业市场造成了巨大冲击。濮院羊毛衫市场作为全国最大的羊毛衫交易市场，发挥了集聚客户、传播信息的作用，但是以阿里巴巴为代表的网商正在迅速改变这一状况，生产企业以及中间商可以利用网络平台，绕开实体市场直接面对消费者，这对实体市场造成了冲击。

 

　　新的形势迫使濮院羊毛衫产业集群必须进行产业升级。首先是品牌建设。从2006年开始，桐乡市由工商局牵头拟定了《桐乡市2006—2010年品牌工程实施五年规划》。工商局着手建立企业商标信息库，内容包括企业的登记信息、注册商标及使用状况、经济指标及信用记录等，并同步建立著名商标品牌培育库，对经过讨论选定的多家品牌培育企业作为著名商标培育对象。同时，桐乡市政府通过《桐乡市著名商标认定和管理办法（试行）》鼓励企业争创省市著名商标和国家驰名商标，该办法规定对新获得国家驰名商标、浙江省著名商标的企业，市政府分别给予一次性50万元、10万元的奖励。2006年，桐乡市有了第一家中国驰名商标，即濮院羊毛衫产业集群中的“兔皇”商标；此后，不断有企业进行中国驰名商标的申请，2012年时，桐乡市有41家中国驰名商标，当年商标注册数量达到1565件。

 

　　其次是生产技术的升级。劳动力价格的上涨，迫使企业寻求用机器替换劳动力的方式。传统生产羊毛衫的手摇横机是劳动密集型的，电脑横机虽然在2005年之前就已出现，但是当时的电脑横机主要来自德国、瑞士与日本，每台机器价格接近100万元，在2006年之前使用电脑横机的羊毛衫生产企业很少。2006年开始，濮院当地一家制造手摇横机的企业“飞虎机械”准备进军电脑横机领域，他们与高校和软件公司合作，通过模仿、创新的方式，研发了自有品牌的电脑横机，生产效率接近国外产品，但机器价格只有10万元左右，这一技术突破促使电脑横机在濮院迅速普及，甚至小的家庭作坊也开始采用电脑横机。在手摇横机时代，一个工人只能照看一台机器，而采用电脑横机后，一个工人可以同时看5台机器，这极大地节约了劳动力。在地方政府的协助下，2008年时该公司被浙江省科技厅、财政厅联合认定为“高新技术企业”，旗下品牌“华伦飞虎”，先后被认定为中国驰名商标、浙江名牌、浙江著名商标。2010年，地方政府协助飞虎机械获得了一块137亩的工业用地，帮助其扩大规模。

　　为进一步帮助企业从生产向研发设计与品牌创新上转型。地方政府的招商目标也从以往引进生产型企业转向引进产业链环节上的高科技企业，如染色后整理企业、新型面料开发企业等。同时，地方政府创建了科技创新平台，建设“320”创意广场，通过免租金的形式，吸引服装设计、品牌设计等公司进入濮院。为应对电子商务潮流，地方政府协助企业成立了电子商务行业协会。同时在“320”创意广场中专门吸引一批电子商务服务企业，如图片摄影公司、模特公司、网店装修、网店运营公司等，传统企业如要进入电子商务市场，可以在“320”创意广场中得到一条龙服务。2013年，濮院羊毛衫产业市场成交额接近300亿元，成交羊毛衫7亿件左右，其中电子商务成交额约20亿元。

 

　　二、温州灯具产业集群：失败的案例

 

　　温州灯具产业集群是非常典型的曾经盛极一时，最终却日薄西山的产业集群。温州灯具产业集群的发展大致可以分为两个阶段。

 

　　1．数量扩张阶段

 

　　1981年，温州灯具厂开始生产现代灯具，这是温州灯具产业集群的起源。当时，一种名叫架子灯、叶片花灯的产品在温州问世，一下子就打破了照明市场球泡灯一统天下的局面。随后不少小作坊相继诞生，生产企业增加到20余家，随着生产灯具的小企业和小作坊越来越多，灯具的款式也在不断变化。

 

　　1989年，温州三家灯具厂在温州一个叫矮凳桥的地方开始设立门市部。其他企业纷纷仿效，至1992年时，有近百家灯具生产企业在矮凳桥设立了门市部。全国各地采购灯具的商人接踵而至，陆续不断，一个全国灯具集散地在矮凳桥自发形成，并迅猛发展起来。市场的出现促进了企业发展，1990年时，温州市区有灯具厂44家，从业1052人，年产灯具295万只，并逐步形成专业分工网络。1992年温州灯具产业有灯具及零配件生产厂家200多家，年产值超过亿元，形成了专业化生产网络。

 

　　1993年，温州玻璃钢厂的总经理预见到这个新兴行业的潜力，将35万平方米的玻璃钢厂改建成灯具商铺，并命名为东方灯具大市场。东方灯具大市场是中国第一家专业灯具卖场，并迅速成为全国的灯具批发中心。成立当年，市场交易额就达到了3亿元。1994年，温州灯具生产企业发展到400多家，进入东方灯具大市场的企业有260多家，产品销售到全国各大中小城市，产品类型覆盖各个方面，工程照明、家用灯具、光源等均有企业生产。1996年，温州灯具生产厂家达700多家，年生产总额接近70亿元，产量占全国灯具市场份额的三分之一。温州因此成为当时中国最大的灯具产业基地，东方灯具大市场则成为全国最大的灯具专业市场，时任中央政治局多位领导先后考察了温州灯具产业集群。

 

　　2．产业衰落阶段

 

　　但是，温州灯具产业集群的辉煌并没有延续多久。从1997年开始，大批生产企业开始向广东古镇转移。实际上，来自广东古镇的竞争从1995年就开始了。当时，广东古镇也有一些灯具生产企业，他们看到温州灯具市场很红火，就把产品运到温州销售，在温州这些灯当时被称为“广东灯”。开始时，广东灯因价格高，几乎无人问津。但1997年之后，广东灯被越来越多的人青睐。因为广东接近香港，比较容易从香港获得国际灯具的流行款式，所以广东灯款式变化快，且质量好。而与此同时，市场的兴旺使温州灯具企业并没有考虑进行质量与款式的升级，企业之间依然是以价格进行竞争，低质量商品在市场上泛滥。广东灯的高质量与新款式给客商传递了广东能产生高质量灯具的信息。因此，很多客商陆续开始直接去广东古镇进货，全国各地前往温州采购灯具的经销商逐年减少，市场经营开始滑坡。

 

　　雪上加霜的是，温州地方政府在灯具产业发展上不仅没有采取积极行动，反而制造了产业发展障碍。1996年前后，地方税务部门在温州大桥等三个关口设置了检查站，当发现灯具客商发票开不足时，一拦便罚款5万元。当时，一个客商每月一车货销售利润还不到5万元，所以很多灯具批发商不敢来温州，便直接到广东去了。客商的流失，使得当地灯具产生企业也萌发了转移生产基地的想法，而这正是广东古镇地方政府梦寐以求的。从20世纪90年代中期开始，广东古镇地方政府为灯具产业的发展进行了积极的努力，1997年古镇政府投入4000万元，举办第一届国际灯具博览会；同时，政府领导分几个小组带队跑全国各大市场做宣传，吸引灯具客商与灯具生产企业。在这样的形势下，从1997年开始，大批温州灯具生产企业开始千里迢迢转移到广东古镇。1998年之后，广东古镇的灯具工厂一下子猛增，大量温州灯具企业相继搬到广东古镇，并在古镇形成了“温州灯具一条街”。

 

　　至2005年，温州已有600多家灯具生产企业在广东古镇落户，古镇灯具年产值近200亿元，产品占全球50%以上市场，古镇成为中国灯都。而曾经辉煌的温州东方灯具市场在2005年时市场成交额还不到22亿元。

 

　　三、公共产品是否是促进集群成功演化的关键？

 

　　温州灯具产业集群演化的案例可以看出地方政府行为的差异对产业的发展有着至关重要的影响。但是在濮院羊毛衫产业集群案例中，我们只是看到了单个成功者的发展轨迹，从逻辑上依然不能严密地推出下述结论：地方政府提供的公共产品是促进濮院羊毛衫产业集群升级的关键因素。要推出上述结论，我们需要进行更深入的对比分析。

 

　　实际上，从20世纪80年代开始，江苏和浙江两省出现过10多个大小不等的羊毛衫产业集群。它们从浙江的杭嘉湖平原延伸到苏北地区，比较著名的有江苏吴江的横扇、江苏张家港的妙桥、浙江桐乡的濮院以及浙江嘉兴的洪合。经过30年大浪淘沙，许多羊毛衫产业集群消亡了，部分生存了下来。在生存下来的集群中，濮院成了全国最大的羊毛衫集散中心。

 

　　江苏吴江的横扇镇在20世纪70年代末羊毛衫工业已经初显规模，集体羊毛衫工厂达到10多家。2002年，横扇镇羊毛衫专业户达到3000多户，横机5万多台，从业人数5万多人。但是，横扇没有建立羊毛衫交易市场，横扇生产的羊毛衫绝大部分需要到濮院羊毛衫市场销售，使得横扇羊毛衫大部分利润被批发商、零售商赚走，留给横扇的利润空间非常小。随着濮院工业园区的建立，濮院整合了市场和生产基地的优势，开始注重品牌，逐渐抢夺了横扇本来所具有的生产基地的优势。在江浙四个主要羊毛衫产业集群中，濮院、妙桥、洪合都在产业发展到一定阶段通过地方政府的努力建立了羊毛衫市场，而横扇却没有适时建立市场，这是导致横扇衰落的主要原因。

 

　　江苏张家港的妙桥镇素有“针织之乡”美称。早在20世纪50年代妙桥就诞生了针织社，60年代起生产羊毛衫，改革开放初期，全镇已有24家集体针织厂，2000多台横机，年产上百万件羊毛衫和其他各类针织服装。20世纪90年代初，妙桥是张家港的骄傲，家家户户生产羊毛衫，绚丽多彩的各式羊毛衫风靡一时，八方客商如潮而至，妙桥因此有了“金妙桥”的美誉。但是在市场繁荣的背后，却隐藏着深层次的危机：企业生产只计数量不计质量。到1996年下半年，这种危机逐渐显露出来。市场销售出现大幅度滑坡。羊毛衫市场的第二轮招商中，3300个摊位只租出一半，客流量急剧下降，从以前的每天上万人直线下滑到数千人，有时甚至几百人都不到，羊毛衫生产作坊锐减，一些餐馆和娱乐厅也纷纷倒闭。张家港妙桥羊毛衫产业集群的失败在于地方政府和企业没有及时行动起来度过质量危机。与此相对比，濮院羊毛衫产业集群在地方政府的帮助下度过了质量危机。

 

　　与濮院一河之隔的洪合羊毛衫起步于20世纪70年代后期，几名来自上海的知青在洪合镇办起了第一家针织厂，洪合镇于1988年建起了第一批羊毛衫市场。在20世纪90年代初期，濮院羊毛衫市场有一段时间因为政府管理过于严格，许多商户纷纷从濮院逃往洪合，洪合迎来了一个发展高峰期。1993年，洪合羊毛衫市场被评为“全国工业品百强市场”。2004年，洪合羊毛衫市场拥有营业用房近4000间，市场成交额23.88亿元。但是到了2012年，洪合羊毛衫市场成交额约80亿元，只有濮院羊毛衫市场190亿元成交额的40%，可见洪合已经远远落后于濮院。洪合落后于濮院是在2000年之后，在2000年濮院镇政府建立了毛衫城工业园区，一方面鼓励濮院原有企业迁入工业园区；另一方面外出招商引资，吸引其他地方的企业家来濮院投资；同时，在2004年国家对工业园区的清理整顿过程中，濮院镇政府及时把握时机获得了国家的认可，保留并扩大了工业园区的范围。与濮院一河之隔的洪合却未能及时建立工业园区，在2004年开始的全国工业园区整治行动中，洪合地方政府未能如濮院镇政府那样及时抓住机会扩大工业园区，从而使得洪合羊毛衫产业集群错失了发展机会。

 

　　上述案例表明即使生产同样的产品，所处的宏观环境也类似的情况下，地方政府在建设专业市场、提升质量、建设工业园区等公共产品提供上的差异，会导致不同的产业集群在长期演化过程中走向不同的命运。

 

　　四、地方政府产业政策的总结

 

　　产业集群在数量扩张期的后期往往会陷入低价低质竞争，此时单个企业很难改变“柠檬市场”的命运。此时，如果地方政府能够提供合适的公共产品，从三方面帮助产业集群实现质量升级则集群将演化到质量提升阶段。首先，地方政府需要阻止低质量产品的生产，这可以通过建立质量监督与检查制度等方法实现；其次，地方政府需要提供在企业提升质量的同时不大幅增加生产成本的公共产品，如利用公共平台提供具有外部性的新技术、建设完善物流体系等；再次，地方政府需要通过对外宣传提升消费者的支付意愿，如通过集群品牌宣传、举办博览会等方式进行。

 

　　从质量提升期演进到研发与品牌创新期也并非一个自然而然的过程，产业集群内，新技术具有很强的外部性，集群品牌也是一种公共产品，电子商务的引进需要当地有配套的服务行业，单个企业往往难以提供这些公共产品。而地方政府如能在合适的时候提供技术研发支持，品牌建设支持，进行集群品牌宣传，通过优惠措施吸引电子商务服务行业进入产业集群，则产业集群就有可能实现从质量提升期到研发与品牌创新期的演进。

 

　　实践是检验真理的唯一标准。严谨的学者应该抛弃成见，到经济发展第一线去观察、总结在什么情况下什么样的产业政策是有效的，而不是一棒子打死“产业政策”。

 

　　（作者是浙江大学公共管理学院、中国农村发展研究院副教授；该文内容节选自作者论文《产业集群动态演化规律与地方政府政策》，原载《管理世界》2014年第12期）

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