在我国工业化和城市化高歌猛进的时代，牺牲部分耕地资源在所难免。在这种情况下，为了坚守18亿亩耕地红线以确保13亿人的口粮，中央政府制定了一系列政策措施，这其中就有“耕地占补平衡”制度和“土地增减挂钩”政策。迄今这两项政策实施已十多年了，一个无可回避的事实是，这两项政策显然没有达到预期的效果。有专家断言：“在占补平衡问题上，全国都在骗中央。”果真如此，18亿亩耕地红线和粮食安全保障将岌岌可危！

         一、从“退耕还林”到“毁林造田”的演变

我国从1999年起开始实施“退耕还林工程”，这是迄今为止世界上最大的生态建设工程，仅中央投入的工程资金就超过4300多亿元，全国累计完成退耕还林任务4.47亿亩。1998年“耕地占补平衡”写入新修改的《土地管理法》，随后国土资源部出台了多项具体政策，为全面实行耕地占补平衡制度提供依据。根据相关法律规定，补充耕地的来源主要是开发适宜垦造成耕地的荒山、荒坡、荒草地、火烧迹地、废弃园地、灾毁耕地等。但很多地方在实施耕地占补平衡项目中，并没有遵守这些规定，而是把林地（包括退耕还林地）和有防洪要求的土地也列入开发范围，采取“上山”、“下海”、“垦草”、“植沙”、“移林”、“围湖”等非常规手段补充耕地，因此埋下了水土流失、地质灾害等生态隐患。

以2011年央视曝光的浙江省景宁县将青山开垦成农地实现占补平衡的事为例。2010年，景宁县要完成开发2000亩耕地，以此来实现本县的占补平衡，但同时景宁县又给自己额外规定了新的任务，就是争取完成外调杭州、宁波土地开发占补平衡的指标5500亩。完成这个指标的回报是“进账3个亿”，而政府通过招投标开发价格为每亩1.5――1.6万。如果每亩收入54000元，刨去成本16000元，造地一亩就能净赚约38000元。中标者以每亩1.5――1.6万中标其中又能赚多少呢？也一定不是一个小数，更重要的是谁可以成为中标者？景宁县岭头岙的造地项目是忠溪村的村支书承包的。

    如此，在城市固定资产投资下，大量用于建设的平原优质农保田（基本农田），被“平衡”到偏远山区的耕地，从表面上看农保田数量没有减少，但实际上种植能力已经大打折扣。尽管新造出的田归所在地村里所有，但由于没法耕种，没有人出来承包，也就只好放着，就像村民所说的也就是“空做一场”。那么早知如此，当初为什么一定要做呢？根本的原因还在于利益的驱使。

         二、变味的“增减挂钩”

上世纪90年代，“增减挂钩”在苏南等地开展，2004年中央在18号文件中首次提出“城乡建设用地增减挂钩”（简称“增减挂钩”）的概念。相关政策规定，“增减挂钩”项目立项后就可获得上级预支的“周转指标”，农村房屋拆除复垦到位后，再按计划归还当初上级预支的“周转指标”。“增减挂钩”政策的出台为各地工业化、城市化快速发展急需占用大量耕地找到了突破口，因而大受地方政府的欢迎，在零星的试点后迅速扩大到全国。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008年6月，国土部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点，分别是河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、湖南、贵州、重庆、云南、陕西、宁夏。

“增减挂钩”本意是为了加强乡镇和村庄的规划建设。相关政策规定，“增减挂钩”指标的来源主要是农村居民点、废弃工矿用地的复垦。但在实际落实过程中，“增减挂钩”政策变了味，地方领导关注的只是拿到周转指标，有了用地指标就能占用耕地，进而上更多的项目。而承接复垦任务的乡镇关注只是有多少钱可以进帐，怎么才能应付上级国土部门的验收，而对于复垦出来的耕地有没有价值，几年后会不会复荒则不是他们要关心的。笔者在某县考察过一个“增减挂钩”复垦项目点，这个点是把一个废弃“砖瓦窑厂”整理复垦，然而，就在这块新造地的旁边就有大片农保田抛荒。

把“增减挂钩”的游戏玩到极至的是“成都土改”，因为它不仅玩出了一套理念――“还权赋权”，还玩出了一个模式――“成都模式”。由于一些崇拜西方经济学、照搬新自由主义、迷信土地私有化的专家学者（如周其仁等）的极力吹捧，“成都土改”的意义被无限夸大，似乎新一轮农村改革又要从这里发轫，并因此改写中国农村的历史。实际上，“成都土改”成功的秘密就是两点――以成都“改革试点第一村”――都江堰市鹤鸣村为例：第一是拿“增减挂钩”指标卖钱，指标为什么能卖钱？因为它的稀缺性――国土部每年分配的用地指标远小于城市急剧扩张对土地的需求。因此无论是谁，只要能拿到“增减挂钩”指标并完成复垦计划就能发财。都江堰市鹤鸣村为什么能拿到“增减挂钩”指标？因为它是“城乡统筹综合配套改革试验区试点村”，同时因为汶川地震受到特殊照顾。第二是借汶川地震国家给的特殊政策，突破现行土地政策的约束――农村建设用地直接入市，即社会资金在农民宅基地上新盖的住宅可享有完全产权。这实际就是把原来属于地方政府的财政收入（土地收购拍卖所得）让渡给了农民。因此，“成都土改”并不神秘，也不见创新，甚至谈不上真正意义上的改革，更遑论成为指导全国新土改的一种模式。无独有偶，类似的土改实验还有重庆土改（即所谓的“重庆地票”）。

         三、无法自圆其说的悖论

         悖论之一：山上造田与山下空心村。

一些地方为了完成“耕地占补平衡”任务，不惜上山毁林造田，而与此同时，伴随着农村人口不断涌入城市，农村出现了大量的所谓的“空心村”和“烂心村”，这种现象在我国中西部地区尤为严重。江西省抚州市委政研室早年进行了一项调查，被调查的15个村共有闲置旧房面积50877。6平方米，空闲地131016平方米，两项合计181893。6平方米（合272。84亩）。按此标准推算，抚州全市农村闲置土地至少在12万亩以上，全国则至少上千万亩。

         悖论之二：垦荒造田与良田抛荒。

许多地方城镇周边或工业园区大量的良田被毁，用来建设厂房或商品房，这些被毁的良田通过“增减挂钩”政策“平衡”到了边远山区――拆除农民旧房造田或垦荒造田，但就在这些新造田的地方，却有大量农田甚至是农保田被抛荒，而且这种抛荒呈不断加速的发展趋势。粗略推算，我国中西部地区山区县农田抛荒面积大约占总面积的15％左右。一边花钱造劣地、一边良田被抛荒，这是运用什么政治经济学原理？

         悖论之三：帐内平衡与帐外失衡。

估且不论“占优补劣”或若干年后新造田复荒的问题，也就是说，就算通过“占补平衡”把搞建设损毁的农田都补回来了，国土部账册上的耕地数字似乎是平衡的，但这也只是国土部帐内的数字，那么账外的数字呢？近一二十年来，农民农民违约用地、违规占地、违法卖地现象非常严重，甚至可以说到了失控的地步。改革开放30多年来，我国中西部地区山区县耕地减少幅度大致在30%左右，这些减少的耕地显然没有进国土部的账，也没有进统计局的账。近数年来，江西许多城市周边的所谓“三非”建筑如雨后春笋般拔地起，国道省道及县乡公路两旁大量当地最好的农田被毁用来建房或搞其他非农建设，其情其景令人触目惊心、痛心不已。

         四、耕地保护政策为何失效？

“占补平衡”和“增减挂钩”为什么会变形？中央政府出台的一系旨在保护耕地的政策为什么效果不佳？有些政策甚至可以说是失败的，其中的原因非常复杂，除了工业化、城镇化快速推进需要占用大量土地这个客观因素外，还有其他一些复杂的问题，主要的有以下几个方面：

         首先是土地管理体制的问题。

一项把土地的主人与土地利益休戚相关方排斥在外、依靠政府专门机构（国土部）与土地利益无关方来管理土地的制度安排，能够把集体土地管理好吗？近一二十年来，尽管土地新政不断，管理手段现代化也不断升级（如航拍），但管理的效果却不见改善，滥占的耕地的现象不是减少了而是增多了。为什么会出现这种现象？原因之一是地方政府和国土部门能够从耕地“农转非”中获得巨大利益。原因之二是国土部门在很多情况下，自觉不自觉地充当地方政府、企业及个人违法占用耕地的保护伞，有时对于已经发生的违法占用耕地的现象，国土部门不是依法处罚而是千方百计疏通与上级国土局的关系，通过用增加用地指标等措施，来掩盖和粉饰地方政府、企业或个人的违法占地行为，使违法者免受法律的制裁。

         其次是土地承包方式的问题。

关于土地承包关系的政策性语言是“长久不变”，而《土地承包法》规定的承包期是30年。在农民的思想观点里，承包的土地“长久不变”就等同于自家的私有财产，换一个学术名词就是“私有化”或“准私有化”、“变相私有化”。既然“长久不变”就与集体其他成员没有任何关系，想在上面挖塘就挖塘、盖房就盖房，甚至把它卖掉也没有任何障碍，乡村组干部没人管这个事，不想管也管不了似乎也没有必要管。一个既定事实是：大凡从1982年分田到户后一直没调过田或以前调过但近一二十年没有调过田的地方，农民没有土地集体所有的观念，因此违约用地、违规占地、违法卖土地的现象司空见惯，大片的良田被破坏得面目全非，而那些坚持三年一小调、五年一大调的地方农民土地集体所有的观念坚固，耕地保护得很好，就是卖地也是收入归集体，全组平分后再打乱重分。

         其三是社会舆论环境的问题。

近一二十年来，随着西方人权思想的西风东渐，国内民粹主义抬头，在由右派公知占据主导地位的互联网舆论场，农民成了道德的化身，谁为农民说话,谁就占据领道德高地，谁批评农民（某些缺点）谁就是大逆不道，谁提公共利益谁就是以民争利。网络对基层干部的污名化乃至否定整个基层政府工作的舆论氛围已然固化。有老干部痛心疾首地说：现在象不象文化大革命？干部抬不起头，不敢干大事，不敢干实事？不敢说真话，有理不敢说，任由上下说冠冕堂皇的假话？现在所谓的民主，其实是坏人的民主、狡猾人的民主！还有谁愿意做诚实本份的人？现在国家救济的是什么人？是一批好吃懒做、刁钻无赖之人，如此下去怎么得了？这样国家还有前途吗？在这样的社会舆论环境下，哪个基层干部去管农民在自己承包地上建房子？在中国当代史上，曾经过于苛严的政治控制和社会管理不好，但现在失之于宽、失之于松的社会管理同样不好、同样要出问题。

         其四是政策脱离实际的问题。

毛泽东说:“按照实际情况决定工作方针,这是一切共产党所必需牢牢记住的最基本的工作方法。”但这样的工作方法我们已丢失多年了，因为现在各级领导层和专家学者群里，真正懂农村的人越来越少，这是其一；其二是治国理政的理念“西方化”，在实践中这种“西方化”被一句更具诱惑力的名词所代替，这就是“与国际社会接轨”；其是三是专家治国或精英治国，忽视甚至排斥基层干部群众在决策中的作用。纵观近一二十年来的农村政策，总体判断是：元政策基本正确、基本政策问题不小、具体政策问题严重。最近也是最典型就是近几年在全国农村开展的土地确权，从实践看，这项工作不仅完全看不到专家所臆想的种种效果，相反暴露出来的问题层出不穷，问题严重的地方甚至可以说把农村搞乱了。其实1982年的首轮土地承包和1998年的土地延包就是确权，现在又来确权只能是“折腾”，更不可以出现一些自由派专家学者所冀望的“再启新一轮土地改革的伟大意义”！

“占补平衡”和“增减挂钩”变形是中国土地问题的一个缩影，折射的是当前我国社会政治、经济存在的诸多问题。这其中的一个重要问题就是举国上下的急功近利思想。因此，要解决土地乱象问题需要从全局出发，需要大视野、大思路，需要中国式解决方案。就当前而言，迫切需要解决的是一些带全局性和实际工作中的突出问题：首先是要坚持正确方向和道路，这就是坚持土地集体所有，尊重农民的自治权力和首创精神，赋予农民承包土地的自决权，允许农民按照“大稳定、小调整”的原则自发自主调田。其次是改革土地管理体制机制，强化基层政府和村委会在保护耕地中的责任。其三是改革建设用地指标管理模式，改“总量管死、耕地放松”为“耕地管死、总量放松”，即最大限度地压缩耕地用地指标，放宽非耕地用地指标放松对占用荒地、荒滩、荒山（包括稀疏残次林）搞建设的限制，甚至可以不用指标去控制。其四是采取切实措施扭转滥占耕地失控的局面，遏制农村出现的违约用地、违规占地、违法卖地的风潮。