【导语】地方政府招商引资造假，公众早有耳闻。不过，江苏省淮安市的一些基层政府，在造假手段上颇有创新精神：它们和港澳商人合作，从中介那里借来美元，以招商引资款的名义打入设立的企业账户，随后以工程款、设备款等名义把钱还给出资方，每组织100万美元投资，地方政府付给中介17万左右的人民币。据报道，淮安市有31家基层政府涉嫌参与此类事件，涉及金额近30亿元人民币。乡镇政府招商引资为何越来越没有底线？

▲ “花钱买外资”，是乡镇违规招商引资最恶劣的表现形式

江苏省淮安市买外资一共花了多少钱，目前尚无结论。不过，从媒体的报道中可以管窥。2010年，该市公布的实际利用外资为10.5亿美元，而九三学社中央经济委员会副主任龚震在专门赴当地调研后“保守估计”，当地2010年至少5亿美元到账外资是买来的，买外资一年花销至少8500万元人民币。

2011年和2012年，淮安实际利用外资数额继续增加，增幅分别为54.1%和30.9%。据媒体报道，2012年，该市乡镇普遍是1000万-2000万美元的到账外资任务，如果这些乡镇有1000万美元的外资是买来的，按照每100万美元，16万人民币的成本计算，仅中介费一项，就要花160万。

淮安市王营镇关于外资引进的会议纪要，明确写明每引进100万美元，奖励16万人民币

更令人担忧的是，买外资并非淮安独有。2015年，一位香港商人在接受《第一财经日报》采访时表示，由于地方政府引进外资不择手段，已经形成了相应的市场。一些机构专门提供外资注册，向地方政府收取费用，“买外资的成本也是从当年的每百万美元注册资本4万～6万元人民币的成本，一路上涨，目前地方政府买外资的综合成本，很多地方已经达到了每百万美元注册资本30万～40万元人民币。”

过去，我们也曾听过一些政府招商引资的“丑闻”：有的重奖招商人员，有的给予企业“超国民待遇”，实在完不成，有的地方政府则让企业重复签约，或者修改数字，把几千万的投资美化成几亿……这些招商引资办法有的不公，有的违规，有的作假，但如果这些投资到位，企业顺利开工，多少还能拉动地方经济，当地民众有可能获益。

相形之下，基层政府“买”外资的做法，不仅无法拉动经济，还让财政还雪上加霜，直接损害当地民众的利益。这样的招商引资可谓彻头彻尾的恶行。

▲ 乡镇政府招商引资违规不断，离不开上级政府的“配合”

江苏省淮安市部分乡镇政府买外资一事，被很多评论者当作扭曲政绩观的新危害。乡镇官员的政绩观需要反思，但他们之所以敢冒违法犯罪的风险造假，更和上级政府对招商引资的态度有关。

一方面，自上世纪90年代来，招商引资成了地方政府的头等大事，为了让乡镇政府完成招商引资任务，县级政府对乡镇常采取“一票否决”“离岗招商”甚至“末位淘汰”等非常手段，如淮安市淮阴区就曾在2012年提出，“上半年完成有奖励，下半年完成不奖不罚，年底完不成一票否决”等要求。

在这种情况下，不完成任务，意味着乌纱帽不保。于是，“只问结果不问手段”成为很多乡镇政府的行事策略，违规出台优惠措施，搞重复签约这样的数字游戏，甚至花钱买外资，不足为奇。

招商引资效果越来越差，一些乡镇政府开始使用各种手段

另一方面，乡镇工作免不了省、市政府的实地检查，如果检查严格，数字游戏并不难被发现，对乡镇政府也是威慑。然而，对乡镇政府的检查，却常因上级政府的“配合”难有实效。

国务院发展研究中心信息中心主任赵树凯曾这样总结基层政府迎接检查的方法：“在应对自上而下的检查中，地方存在一种规律性现象：如果是省里来检查，市、县、乡、村都紧急动员起来, 共同应付；如果是市里检查, 县、乡、村则都紧急动员起来, 共同应付。比如省里检查时, 市里有关部门就会提前探情况, 向下边的县提供某些检查信息、应付方法的‘公共服务’，当市里来检查时, 县里有关部门就为乡镇提供这样的服务。”

县级政府对乡镇又压又护的态度很好理解：高压之下，乡镇政府才可能完成任务，乡镇完成任务，自己的任务才能完成；乡镇完成任务的水平就是自己完成任务的水平，因此对于招商引资中的问题自然“睁一只眼闭一只眼”，甚至还要帮他们通过检查。

江苏省淮安市基层政府“买外资”被立案侦查，可谓偶然。2013年，中国人民银行反洗钱中心监测发现，2012年1月至2013年1月期间，淮安及周边地区20余家公司大量外汇频繁异常结汇，涉嫌跨境地下钱庄违法犯罪活动。结果，涉及31个基层政府涉案金额30亿元。历时两年（2010年-2012年）的大案浮出水面。

2013年4月7日，江苏省公安厅下达的《关于核查淮安红远帽业公司等多家企业非法结汇线索的通知》

▲ 在乡镇政府公司化的背景下，乡镇政府招商引资违规不足为奇

赵树凯曾用“基层政府公司化”这一概念，来解释基层政府在经济发展中的行为逻辑。他认为，“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润，政府的公共服务责任退居其次。

实际上，“基层政府公司化”也可以解释乡镇政府在招商引资中的违规或造假行为。为了吸引投资，完成目标，严格监管下的著名企业也会造假，美国有雷曼公司财务造假，德国有大众汽车尾气排放数据造假，日本有东芝公司虚报利润……为了完成目标，公司化的乡镇政府自然也有违规或造假的可能。

与普通公司相比，它们违规还有独特的优势。首先，由于上级政府的“配合”，乡镇政府所受的监督远少于普通公司。其次，乡镇政府拥有公司不具有的强制力，如果和当地民众利益一致，公司化还可能给民众带来福利的改善；但假如跟当地民众的利益不一致，政府公司化的结果首先是要保证公司利益的最大化，与“公司”利益无关的东西都会统统靠边站。

一些乡镇官员的表现，则更像毫无责任感的职业经理人。为了“业绩增长”，乡镇官员会违规给予企业各种优惠，引进污染企业；谁都知道买外资不可持续，纳税人的钱在白白打水漂，但为了完成短期目标，他们还是会选择买外资。

这也是买外资会在全国开花，并形成产业链的原因所在。

▲ 减少违规招商引资，可以从免除乡镇的招商投资职能开始

地方政府招商引资出现问题，并不是对招商引资这一理念的否定。即使最发达的市场经济国家，也高度重视引进外资，很多国家都有高层次的国家投资促进机构和政策体系，如日本的通产省、韩国的经济企划院也会为本国制定招商引资的策略，美国在实施“再工业化”的过程中，就采取了一系列的财政、税收、土地等优惠政策措施。

然而，这些国家的投资机构主要致力于投资环境的打造，为企业提供服务，或者制定国家层面的招商引资策略，不会像中国这样把招商的具体金额分配到各个乡镇，让招商引资成为各级地方政府的“主业”。

毋庸讳言，中国地方政府公司化在经济发展的过程中发挥了积极作用。但在今天，它招商引资的作用在减弱，弊端却日益显露：

除了违规和数据作假，公司化的基层政府常将各种资源用来发展经济或完成任务，没有为农村提供公共服务的动力和能力；他们本身也被卷入社会经济的冲突中，成为利益相关者甚至是冲突发生的根源；政府无力满足基层民众对公共服务和公共物品的需要，难获支持。

现在，对地方政府在经济发展中的作用，人们还有争议，但乡镇政府不该被强迫承担招商引资的任务，已渐渐成为共识。实际上，2015年底，上海从年初的试点，扩大到所有街道都取消了招商引资职能，目的就是为了更好的完成公共服务职能。而当年上海市GDP增速为6.9%，在与全国平均水平持平。

上海市取消对街道的经济指标考核，方便基层政府做好公共服务和管理

结语

在招商引资的过程中，公司化的乡镇政府，既有违规的意愿，也有违规的能力。要改变着一点，直接免除乡镇政府的相关职能，可能比政绩观教育更有用。