聚焦“信息化混合战争”——美国启动新一轮国防体制改革

2016年4月5日，美国防部长卡特在“战略与国际问题研究中心”发表讲话，阐明了美军未来改革的四大主要领域，标志着新一轮“国防改革季”的到来。事实上，2015年11月以来，美国参议院针对以《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》为基石的现行国防体制，特别是国防部、参联会、联合参谋部和联合作战司令部等核心机构在全球安全新环境下暴露出来的一系列问题，密集召开一系列听证会，计划以2016年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》通过30周年为契机，推行新一轮国防体制改革。总的来看，美新一轮国防体制改革的根本动因，是要针对当前以乌克兰危机和叙利亚内战为代表的“信息化混合战争”，解决和克服现行体制存在的种种不适应性。其重点主要集中在以下几个方面。

再次调整中央参谋机关职权

美军现行国防体制主要源于1986年的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》，其本质是以苏联以及第三世界国家等数量单一、分散孤立的国家为主要对手，以打赢时间、规模、强度和投入都相对有限的常规局部战争为着眼点，以强化参联会主席、联合参谋部和联合作战司令部的地位作用为重点而设计的一种“小战”体制。随着国际形势的调整和多样化威胁的凸显，美现行国防体制存在的问题进一步暴露。

在信息技术的推动下，美当前安全威胁日益呈现出全球化、多元化和复合化的新趋势，美宣称要在全球范围同时应对多个战略威胁，其中既有朝鲜和伊朗等中小国家挑战，也有兼顾以“伊斯兰国”等暴恐组织为核心的非国家行为体，导致美军力不足与战线过长的矛盾日趋凸显，特别是难以有效管控这些复杂多元威胁的“溢外效应”和“联动态势”。

例如，美近年高调推出的亚太“再平衡”战略，造成其在欧洲和中东地区出现了明显的力量空虚，客观上为乌克兰危机的爆发和“伊斯兰国”的崛起创造了条件。在此背景下，美军认为若继续沿用传统模式，集中精力应对某一威胁而置其他于不顾，必然会为第三方的崛起和坐大提供充分的时间和空间。正如美国防部长卡特所言，“我们必须要统筹兼顾这些威胁，不能再奢望选择其一而置其他于不顾。”本质上看，这种威胁态势有点类似于美军二战时期在欧亚战场同时应对德日威胁所面临的两难困境，只有依托中央参谋机关的强力介入，综合运用政治、经济、外交、军事的“合力”优势，才能予以有效应对。

然而，在现行体制下，美军参联会主席对各军种部和各作战司令部只具有一般性的协调权，只能通过“和稀泥”的方式，寻求达成最低限度的妥协，从而导致许多重大问题陷入“议而不决、决而不断”的恶性循环，难以发挥中央参谋机关“军队大脑”的关键作用，制定出类似于二战时期“先欧后亚”的“全球一体化”战略。为此，卡特在演讲中，提出进一步加强参联会主席权力，特别是强化其在协同战场指挥、协调全球资源、统筹军力需求等方面的职权，以有效应对这类跨区、跨域威胁。此外，美国国内某些较为激进的改革方案，赋予参联会主席和联合参谋部实权，使其进入作战指挥链，从而有效应对复杂多元威胁。尽管美军最终的改革方案尚未出台，但是进一步强化参联会主席以及联合参谋部的权力和地位，已成为美军新一轮国防体制改革的主流方向。

从“战区中心型”向“职能中心型”转变

1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》确立了美军联合作战司令部司令在作战指挥链中的主体地位，逐步构建了以地区司令部为中心、以职能司令部为辅助的“战区中心型”联合作战司令部体系。

在此体制下，美军依托某一地区司令部，以“武装进攻”为触发点，根据预先制定、周密详实的应急反应计划体系，并适当调集其他力量，就可有效应对各类危机冲突，海湾战争和科索沃战争则是最典型的代表。

新的冲突形态的出现，使这种战区中心的联合作战体制在应对过程中暴露出种种问题。以乌克兰危机和叙利亚内战为代表的“信息化混合战争”，基本都爆发在美军地区司令部交界处的“三不管地带”，并呈现出正规战与非正规战交织并重、陆海空天网五维一体的新特点。例如，在乌克兰战场，俄罗斯综合运用“兵民一体、军地协同”的新战法，通过快速派遣以特种部队为骨干的“小绿人”，并使用网络战和电子战等信息化作战力量，在民事行动与军事行动之间创造了一个巨大的“灰色区间”，进而模糊了平时和战时界线，打破了美军传统的“观察-确认-决策-行动”（OODA）决策周期，使其针对常规战争而设计的一整套应急反应计划难以落实，只能依托网络战、特种作战、太空战以及无人机作战等“看不见”的力量与对手展开对等博弈，以保持局势可控。

正如美国防部副部长沃克所言，“对手当前的战法模式更加难以察觉，他们通常运用代理人、准军事人员，以及欺骗、渗透和持续性的‘拒止’手段——也就是所谓的‘灰色区间’来实现自身目标……这种混合型对手尽管规模较小，但却纪律严明、组织严密，并拥有有效的指挥控制手段和大量防区外武器，因此对我们构成了实质性的挑战。”

然而，美军当前条块分割、烟囱林立的联合作战司令部体系，导致战区数量不断膨胀，权力日趋扩大，不仅严重压缩了职能司令部的资源和作用，而且也助长了各战区狭隘的本位主义思想，使其难以像职能司令部那样从全球角度审视地区问题。例如，各战区一直从自身利益角度出发，主张优先发展和使用所辖部队遂行相关任务，抵制特种作战司令部和网络司令部等职能司令部的介入，进而成为美军推行“全球一体化作战”，灵活应对跨区跨域威胁的主要障碍。为解决这一难题，美国国会的主流意见要求合并南方与北方、欧洲与非洲司令部，将战区数量由6个压缩到4个，同时将战略司令部下属的网络司令部和太空司令部独立出来，并进一步加强特种作战司令部的地位，从而全面提升职能司令部在“全球一体化作战”方面的引领作用，以有效应对跨区域威胁。

尽管以卡特为首的美国军方，在压缩战区数量方面态度较为保守，但却暗示要在新版《联合司令部计划》中将网络司令部升格为独立的职能司令部。虽然美国国会与军方在裁减战区问题方面存在分歧，但在提升网络司令部地位作用的问题上却达成了共识，推动美军联合作战司令部体系逐步由过去的“战区中心型”向“职能中心型”转变。

丰富军官职业发展路径

美军通过1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》逐步构建了一套相对完善的联合军官制度，建立了联合军官的培养、选拔、晋升和任用管理机制，规定联合军官晋升比例不得低于军种同级军官，不经联合培训和联合岗位任职不得晋升为将军，军种部人事部门须依据联合作战司令部司令的人事鉴定来考核晋升军官等，进而确立了“联合优先”的用人导向。

然而，这套制度在联合军官认证机制的设计方面过于僵化封闭，只把作战计划和指挥控制等岗位军官列为联合军官，但却把情报、火力、运输、后勤等其他岗位排除在外，从而导致作战部队与情报部队、常规部队与特种部队、现役部队与预备役部队军官岗位类别出现了明显的等级化差异。例如，在传统联合军官制度下，美军军官晋升任用比例严重失衡，常规部队与作战部队军官晋升机会较多，属于“主流派”军官，掌握重大的话语权，但是情报等专业密集型部队、特种作战部队以及预备役部队军官只能在有限领域任职，军衔晋升空间受限，属于典型的“非主流派”军官，难以反映信息化时代作战空间多维化、平战界限模糊化、力量使用无缝化的新趋势。

这套人事体制的直接后果，就是使军方决策层基本由传统作战人员主导，导致美军决策思维模式过度依赖军事手段、过分强调“单边主义”来解决战争问题，而忽略了经济、政治、文化和外交等非军事手段，特别是舆论战、心理战和信息战的作用。乌克兰危机和叙利亚内战的战场实践进一步表明，单纯依靠常规军事力量尽管会在战术和物质层面取得胜利，但却往往会导致军事力量的滥用和误用，从而在战略和道德层面引发巨大的负面效应。事实证明，以“情-侦-监”为核心的信息化力量、以特种作战为骨干的“低信号特征”力量，以及以预备役部队为支柱的稳定力量，在削弱对手战争意志、破坏对手作战目标等方面可以发挥关键的“劝阻拒止”作用，已成为攸关战场胜负的重要力量，这也迫切要求美军对其传统人事制度，特别是联合军官制度进行全方位的改革。

为此，卡特从2015年11月开始连续推出两轮“未来部队”计划，并在4月5日的讲话中，提出全面拓展联合军官的概念，同时将联合军官任职年限由3年压缩为2年，从而全面拓宽情报、后勤等岗位军官的职业发展路径，消除和打破任职界限和岗位差异。在此机制下，美军诞生了首位空军武器控制员出身的战区司令（北方司令部）——罗丽·鲁滨逊和首位特种作战出身的中央司令部司令约瑟夫·沃特尔。这些举措将使美军情报部队与作战部队、常规部队与特种部队、现役与预备役部队之间的任职界限和岗位差异日益淡化，也使得美军“主流”与“非主流”军官的职业定位发生历史性的转变。

美国防体制改革的三大规律

二战后，美国经过多轮改革，逐步建立起了以“文官治军”为核心，以军政军令分离为基本特色，以健全完善的人事制度为关键支撑的现代国防体制。目前美军正在积极谋划推进新一轮国防体制改革，以顺应战争形态的深刻演变。综合看，美国国防体制改革具有三大突出特点和规律性做法。

战略牵引

国防体制改革表面上是一个组织形态问题，但其实质却是一个军事战略问题。换言之，对未来战争形态的认识和判断，是美国国防体制改革设计的逻辑起点。历史上，1947年《国家安全法》、1949年《国家安全法修正案》、1958年《国防部改组法》以及1962年的“规划、计划、预算系统”（PPBS）改革，都是美军以应对“核时代的大规模战争”为基点而进行的组织形态调整，其核心是将分散在各军种部的政令权、指挥权和预算决策权等重大权力逐步收归到以国防部长为核心的文官手中，以强化文官治军，突出科学管理。

1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》则是以应对“精确制导时代的有限战争”为着眼点，通过强化参联会主席和联合作战司令部的权力，来解决军种部操控参联会、干预前线指挥的问题，从而真正实现了军政军令分离，有效提升了战场指挥效率。当前，美军新一轮国防体制改革的主要目标，是以“全球一体化作战”为指导，通过进一步加强参联会主席和联合参谋部的权力，并强化职能司令部的地位作用，来有效应对以乌克兰危机和叙利亚内战为代表的“信息化混合战争”。这些改革举措不仅将对美军组织形态产生全方位的重塑，而且也将对美国内政治，乃至整个国际格局产生极为深远的影响。

政治控制

坚持“文官治军”的核心原则，是美国国防体制改革始终严格遵循的政治底线。

作为美国“分权制衡”政治理念的一个缩影，美国国防体制有效实现了决策权、监督权和执行权的相对分离。在此制度下，作为国家指挥当局，总统和国防部长拥有最高决策权，可对重大军事问题进行战略决策；国会拥有人事审批权和财政拨款权等重大权力，参议院负责高层人事审批，众议院负责财政预算拨款，两院可对重大国防政策实施监督；军方拥有执行权且权力一分为二，军种部负责武器研发、教育训练和部队建设等行政管理工作，联合作战司令部则负责所辖部队的作战指挥。这一体制使总统或国防部长、国会和军方在军事事务方面都不具有绝对权力，其权力行使要受其他部门的制衡和限制。从这个意义上讲，美国历次国防体制改革之所以一直反对组建集权程度最高的参谋部，就是担心中央层级出现一个军事集团，从而对其三权分立的“宪政体制”和“文官治军”的核心价值观构成潜在威胁。未来，美新一轮国防体制改革的最大看点，就在于其能否对传统的参谋部体制进行创造性的改造，在维护“文官治军”原则与适应未来战争趋势之间找到平衡点。

来源：解放军报

以人为本

国防体制改革的方案设计、计划执行与具体落实，归根结底要由人来完成。人事体制改革，既是国防体制改革的重要组成部分，也是确保国防体制改革持续发展的核心支柱。美军历次重大国防体制改革，都有相应的人事制度配套措施。例如，1947年《军官人事法》、1954年《军官等级限制法》和1980年《国防军官人事管理法》，规范了军官晋升的标准和程序等重要内容，从而进一步强化了“文官治军”的基本原则，并为军政军令分离体制的构建奠定了坚实基础。1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》构建了相对完善的联合军官制度，特别是赋予了参联会主席和联合作战司令部司令极为关键的人事鉴定权，从而真正开启了美军联合作战的新纪元。美军这一轮人事体制调整的关键环节，就是通过升级晋升考评标准、拓宽联合军官定义等方式，将情报、后勤等辅助支援力量也纳入作战力量的范畴统一考量，以顺应信息化时代作战空间多维化、平战界限模糊化、力量使用无缝化的新趋势。这些举措标志着美军对新型作战力量的理解以及战争制胜机理的认识，都出现了新的变化。