“短板效应”与“社会精准治理”

从国情、省情和区域性差异化及社会问题的特殊性来看，在不同区域影响经济社会发展的关键性问题是不同的。因此，“社会精准治理”必须从针对某一区域某一事件的治理开始，否则必然又回到以往笼统粗放的行政管理方式上而达不到彻底治理的效果。如江苏作为一个省域，苏南、苏北的经济差异非常大，在文化价值观念上也有类型化的区别，苏北作为相对欠发达地区，长期影响着江苏整体现代化的发展速度和水平。更重要的是，很多“社会短板问题”往往被政绩所掩盖，成为被遗忘的社会角落。因此，能否治理好关键性“短板”问题，不仅具有样板效应，而且还会在整体上影响区域现代化发展速度和质量。要明确指出的是，“社会短板问题”是引发社会矛盾的温床和渊薮。

人的现代化——文化贫困与文盲群体问题

现代化的前提是人的现代化，现代人群的基本特征之一是整体的教育水平。英格尔斯说：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方法，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”

在十三五期间，中国的一个重要问题就是如何进一步提高人口素质，改变教育发展中的结构性缺失问题，使固化的社会阶层形成全新的流动模式。根据相关年鉴资料整理，作为经济社会较发达的江苏，文盲总人口仍有近300万人。其中，徐州40万人、扬州18万人、淮安24万人、苏州24万人等，即使是高学历占比较高的南京文盲人口也超过21万人。一般说来，教育水平凹地必然也是经济贫困地区，相反亦然。截至2014年底，江苏共有18万低保户，总人数超过35万，贫困县多集中在苏北的丰县、睢宁、如东、灌南、滨海和泗洪等，这些贫困区县也都是低教育人口和文盲占比较高的地方。在江苏农业劳动力中，大学以上学历仅占0.53%。

从对“短板问题”的“社会精准治理”来说，必须对低文化、低教育和文盲群体加以“精准治理”——脱盲脱贫。就江苏而言，在十三五期间应该具体、彻底地解决300万文盲人口的教育问题，并着手在整体上改变农业劳动力低水平教育的现状。有针对性地改变劳动人口低教育现状、大幅度减少文盲群体数量、进行全面扫盲教育，属于“社会精准治理”范畴，也是贫困群体改变贫穷的必由之路。另外，文化贫困会衍生出连锁性的代际贫困，留守儿童的教育问题也必须纳入“社会精准治理”范畴，否则会形成“代际贫困”，进而转化为长期的社会问题。

社会认同——“深度老龄化”与“失独老人”问题

《礼记·礼运》篇提出“大同社会”的核心是“老有所养”，这也是中国人的一个梦想。联合国秘书长潘基文在2010年10月1日的“国际老年人日”呼吁，世界各国政府“采取财政、法律和社会保护措施，使数以百万计的老年人摆脱贫穷，并确保他们享有尊严的、老有所为和健康的生活的权利”。江苏早在1986年就已经宣告进入老龄化社会，是中国最早进入老龄化社会的省份之一，人口老龄化程度高出全国5个百分点。但是，其关键性问题不是一般的养老问题，而是“深度老龄化”正在成为一个深化的社会问题。

根据“六普”的数据，苏北某地级市户籍人口538.7万，其中常住人口仅480.0万，净流出人口58.7万，超过户籍人口的10%以上。2015年这一数据虽略有改变，但户籍人口与常住人口差距仍有70万人左右。一些乡镇作为人口流出地，“老无所养”的空巢家庭和空巢村现象十分严重，有的县市老龄人口占比已经超过28%，是未来20年后的中国老龄化水平。

“深度老龄化”的另一个表现是“两代居老人家庭”问题，即60多岁老人养80多岁老人的现象。以南京为例，60岁以上“两代居老年人家庭”数量已经超过3500多户，而且还在快速增长。“两代居老年人家庭”生活压力十分明显，不仅生活难度日益加大，而且因“空巢”期的延长，往往导致孤独、落寞、生活失重等“联动型社会危机”的发生，有的家庭甚至到了无以为计的程度，如果政府不加大扶持和治理力度，其家庭困难是无法解决的。更重要的是，人们通过“深度养老问题”的感受，容易对政府的社会服务管理、责任能力产生误会和负面评价，是社会整体文化认同的负面舆论“漩涡”和社会舆论导向的重要影响因子。解决此类问题是政府的直接责任，更是“社会精准治理”的具体内容。

与此相类似的是“失独家庭”问题。全国“失独家庭”已超过100万，江苏“失独家庭”49周岁以上有3万多人，全国每年还要新增“失独家庭”近8万个。这是一种“特殊型困难家庭”，之所以这样说，是因为其生活困境问题的产生有政府的政策性责任。虽然全国各地均出台了针对“失独家庭”的优惠扶助政策，或给予保险或提高扶助待遇。如上海的“失独家庭”特别扶助标准从150元/人/月，提高至500元/人/月；北京为“失独老人”设专门养老院等。但是，因为这类家庭生活困难程度高，丧子使整个家庭和老人的文化心理结构、生活观念发生深刻变化，对现实和未来缺乏信心，甚至自甘放弃，也成为某种政策结果的生活“样板”。应该说，对“失独家庭”的关爱和负责任的照顾管理是制度优越性与否的具体体现。由于“失独家庭”与政府的政策具有极大关联性，所以对失独家庭的精准扶贫、精准服务管理、精准治理，都是政府不可推卸的责任和义务。

农民市民化——“空心村”的衰败与“村镇文化固化”问题

笔者对苏北某地的调查发现，很多传统村落房屋的空置率已经超过20%甚至更高，劳动力流出超过50%以上。某地级市城市化率是53%，但其中有50万城市居民是长期在农村生活的群体（农村户口），加上外来务工的群体有23万人，两项数据给城市化拉升了几个百分点。从总体上说，欠发达地区还没有改变传统农村“小乱散”低效蔓延的现象，一些村镇本质上还被排除在现代化发展进程之外。以苏北某县为例（2013年按新口径统计），城市住户人均可支配收入为23431元，农民人均可支配收入为11783元，城乡居民收入差异化系数为0.497，按照国际通行的标准衡量城乡居民收入的二元结构特征还比较突出。全县34万人有126个行政村，1195个自然村，“空心村”超过15%以上。相比较而言，苏州村落建设解决得比较好，保留自然村1380个，其中古村落14个，传统手工业村庄68个，其他村庄1298个。

从总体上看，过度分散的村镇一直是中国社会治理与新型城镇化战略发展的难点，也是贫困群体的产生地之一。笔者对湖北某县调研的发现更是十分惊人：110万人的县域有15个乡镇、500个行政村和9930个自然村，10户以下的自然村占40%，“空心村”超过15%以上。很明显，有些欠发达地区传统乡村的分散特性不仅没有得到改变，而且因近年在城市里打工群体回老家建房潮流的兴起，呈再分散化的趋势。在此需要明确指出：当我们大谈中国城市化已经超过57%时，很多地方的传统乡村仍然在以传统的方式存在着。从省域比较看，山东省常住人口9789.43万人，自然村数量是8.6万个，“空心村”比例为20%~30%；江苏省常住人口达7960.06万人，自然村数量为13.9万个；若按10%的比例测算“空心村”数量，至少有1万多个。当然，这只是一种悲观的计算方法。

“空心村”的存在使得大量闲置土地和宅基地难以有效盘活，形成巨大的资源浪费，更重要的是对社会整体现代化推进构成一种障碍型要素。落后衰败村落使农民无法形成集约型城市生活方式，超低度分散的农村社会，无法纳入现代城镇管理建设范畴，成为新型城镇化的“短板”。“空心村”数量增长的问题，已经到了应该全面精准治理的时候了。城市里打工族返乡自建房在一些地方已经十分普遍，如果任其无序发展的话，未来的新型城镇化发展将会面临更大的阻力。

针对这种情况，笔者提出运用大数据的统计和管理的方式，以县域为单位，将所有自然村、“空心村”纳入整体治理范围，构建“一减五强”的模式：“一减”指减少衰败型非传统村落的数量，建构集约型的城镇体系（合并没有古村落保护要求的“空心村”和自然村）。“五强”指强化中心镇、特色镇及县域城镇网络结构体系的建设；强化保护传统村镇空间肌理和乡村记忆；强化自然风貌管控与再造；强化村镇就业功能的打造和特色产业的建构；强化城镇新市民生活方式的建构。以充分就业和创业作为核心抓手，以“产城一体”为切入点，提升村镇发展的产业集聚和特色文化功能，构建以“土地流转”为核心的农村土地资源创新保护开发模式。

与此同时，还应该把“乡村社会文化治理”纳入“社会精准治理”范畴。就江苏而言，虽然在2014年城镇化率就已经达到65.7%，但是，仍然有超过2500多万人生活在农村，农村还存在着庞大的落后的文化生态组织，农村基层社会治理还没有真正现代化，落后的文化习俗还有滋生的土壤。如乡村低收入农民群体宗教信仰迷信化问题、基层组织的宗法化和宗族关系问题、乡村落后文化认同和“集体良知”缺乏问题，以及落后习俗的“文化蜕化”越来越严重等问题。

“化镇为市”“化传统农民为市民”是中国新型城镇化战略的目标之一。中国有超过2亿多的流动人口，如何让人口流动“扎根”并转化为“新市民”，应该采取积极有效的“社会精准治理”策略，制定专门的、精准的人口引导分流政策规划，从顶层设计中建构城市化与城市人口流动相适应的政策与措施。我们应鼓励建设特色产业镇、“产业集群镇”，推进乡村城镇化、乡村城市生活方式多样化的发展模式，如广东的“特色城镇产业集群”模式、浙江安吉美丽乡村建设模式、浙江德清乡村城市生活方式化的“洋家乐”模式、江苏“高淳国际慢城”人口就地城市化模式及“网络+淘宝村模式”等，通过特色城镇建设，创造广泛的、多层次就业空间、人才（劳动力）流动和创业空间，精准推进城乡全域范围内的住房公积金统一缴纳制度，让更多的从农民转化而来的“新市民”，也能够享有城市住房公积金购房贷款政策，提高该群体的购房置业能力。从“社会精准治理”要求看，还要提倡“村镇文化自觉”，重提农村的“文化新生活运动”，不仅要祛除传统落后的文化习俗，更要通过具体的方式让“新市民”在更短的时间内融入城镇生活，同时加快“在地化”“新市民”的现代生活方式的培育，建构契约型的市民社会，亦如马克思所论，创造“新的历史出发点”。

（作者为南京大学社会学院教授、博士生导师、南京大学城市科学研究院院长，江苏省城市现代化研究基地主任、首席专家；本文节选自《探索与争鸣》2016年第1期，原名《“社会精准治理”模式的现代性建构》，有删节）