据了解，目前基层自发成立的农民合作社联合社已经超过1万家，广泛分布于种植、养殖、农机、植保、加工等各个领域，在构建新型农业经营体系、提高农产品市场竞争力、推进现代农业发展等方面发挥了重要作用。但是，从发展阶段来看，我国的农民合作社联合社还处于发展初期，中央和地方政府指导和支持农民合作社联合社发展的政策体系尚未建立，联合社的发展方向、组织治理、监管监督、支持引导等具体事宜均未明确。同时，《农民专业合作社法》对联合社的相关问题也未曾涉及，这就导致基层在联合社发展实践中还处于“摸着石头过河”的状态，特别是在工商登记及联合社的组织原则与发展方向上，各利益相关主体均比较困惑，政府在指导过程中也只能以《农民专业合作社法》作为依据，而往往忽视了联合社自身的组织特点。在联合社发展的一些具体问题上，相关部门也缺乏准确把握，如农民合作社联合社的成员资格如何界定？企业能否作为联合社的组成成员？联合社究竟联合到什么层级比较合适？联合社内部开展资金互助合作是否符合法律依据，开展的范围和规模究竟多大才能既满足成员需求，又不至于形成金融风险？联合社的组织原则和决策机制是否借鉴农民专业合作社的“一人一票”制，实行“一社一票”？等等。上述问题，都亟需在《农民专业合作社法》的修订中予以明确。

一、成员准入上要坚持联合社的自立和自治原则

关于联合社的成员资格问题，在法律修订的过程中出现了不同的意见。争论的焦点主要集中在联合社成员是否必须全部是农民专业合作社，或可以有其他主体的加入，特别是企业能否具备联合社的成员资格。专家的观点主要分为两派：一种观点认为企业不宜作为独立主体加入联合社，持这种观点的专家占绝大多数。理由主要在于企业加入联合社以后，不利于联合社的民主管理，容易形成内部控制，从而容易导致联合社出现“变质”的风险。另一种观点认为，应该允许企业等经营主体加入联合社，同时对其数量或占比进行限制。理由在于目前存在的联合社中，企业作为成员加入已经是既成事实，有些地方出台的联合社登记管理办法中也允许企业等非合作社主体的加入，而且企业加入能够弥补联合社的资源要素不足，同时形成一定的带动作用。

笔者认为，在法律层面讨论农民合作社联合社的成员资格问题，应该明确两个基本原则：一是要保持农民合作社联合社的为农服务属性；二是要保证农民合作社联合社内部能够实现农民组织自身的民主控制。简单地说，就是要实现农民合作社联合社的自立和自治。

之所以提出这两个原则，与我国目前农民合作社联合社的发展实践有关。我国现阶段的国情、农情决定了“小农经济”在一个阶段还将长期存在，而且这些“小农”的土地规模较小、生产要素缺乏、市场谈判能力较弱，通过农民合作社或联合社这样的组织载体实现联合与合作，就成为农业现代化进程中实现规模经济、有效应对市场和提升农业竞争力的必然选择。然而，从分散的小农到规模化的合作社到规模更大的联合社，组织形态的转变必须要有具备相当能力的经营主体站出来，承受制度变迁的成本，并通过自身能力，实现转变前所预期的潜在利润。在我国，普通的小农是没有这个实力和能力的。所以，我们在实践中看到的农民合作社或者联合社，往往都是由农村的能人大户、龙头企业、供销社、基层政权组织或是具有上述背景的混合经济体创办或领办。这符合客观经济规律，如果不允许这些有能力的经济实体创办或领办合作社，至少从目前我国的政治经济发展环境来看，中国的合作社根本发展不起来。所以，在这种环境下，合作社联合社首先需要成为农民自己的自我服务组织，才能实现自立。

此外，发展联合社需要注重的另一个组织原则，就是自治原则。这也是与我国合作社发展的现实国情分不开的。只有体现成员自我管理的组织，才是真正的农民合作组织。这方面争议较大的是加入联合社的企业，如果企业在联合社内部，与其他成员是平等关系，联合社的决议能够通过所有成员的协商进行民主决策，那么可以认为该联合社是实现了民主控制的组织。否则，如果联合社的成员之间实力差距过于悬殊，连基本的对话机制都没有，那么该联合社则不能视为合作社组织。

二、决策机制上要体现“民主控制”

合作社原则是合作社的本质属性和行动指南。从国际合作社联盟成立（1895年）至今，120多年的世界合作社运动史告诉我们，作为国际合作社联盟的核心指导原则，“民主原则”贯穿于合作社运动的始终，并经历了“一人一票”（1895年）、“平等投票”（1921年）到“民主控制”（1937年、1966年、 1995年）的演变过程。从上述三种表述方式看，该原则不仅体现了合作社管理中的民主成分，而且体现了不同时代特征下的民主管理特点。“一人一票”是遵循1895年“罗虚代尔原则”提出的，当时的合作社以消费合作社为主要类型，参加消费合作社的都是处于社会底层的工人阶级，资本是稀缺要素，有的只是劳动力资源，工人们入股金额较少，而且较为平均，所以成员之间较为平等，“一人一票”最能够体现这种平等关系；随着合作社类型的多样化发展，成员之间入股比例、对合作社的贡献大小不一等因素的引入，使得民主的含义发生了变化，“一人一票”显得过于呆板，不能体现出成员对合作社的贡献以及合作社成员之间的关系，于是该原则发展成为“平等投票”，以适应合作社内部成员关系的演变；而随着合作社内部要素资源的不断丰富，资本、技术、土地等生产要素也作为合作社发展的重要组成部分，成为合作社剩余索取权的衡量标准时，“平等投票”一词就不能涵盖其所有内涵了，最终“民主控制”作为最为贴切的用语延续下来。这说明合作社并不是理想中的人人绝对平等，而是由民主控制的相对平等，民主表明合作社的管理及其决策是所有成员参与其中并且能够达成共识的，而且民主的方式并没有统一划定，只要是体现出能够以此方式实现对合作社的管理和控制即可。

我国农村精英和弱势小农在合作社内部同时并存（学术界称之为“合作社的异质性”）的特殊国情，使得合作社内部出现了典型的“中心—外围”结构，即合作社内部分为核心成员和非核心成员两个群体，核心成员享有合作社的控制权和剩余索取权，非核心成员往往只享受到合作社提供的服务，“一人一票”流于形式。

调研发现，我国农民合作社联合社内部的民主管理要好于农民专业合作社。由于联合社在成立时就会对申请加入的成员（合作社）进行筛选，看是否符合联合社发展的目标与要求，合作社加入联合社时也会权衡联合社是否能够为其带来更高的组织剩余，所以联合社的成立动因、组织结构、治理机制、分配规则等方面将更加贴近市场，更加注重组织效率和资本要素的价值。据了解，目前绝大多数联合社并没有机械地照搬合作社的“一人一票”制而实行“一社一票”，是建立在民主商议的基础上，联合社的成员（合作社理事长作为代表）经常聚集在一起讨论联合社的发展事宜，例如新上一个项目能否顺利通过，需要听取联合社内部各方的意见，而这样的民主决策方式往往能够得到所有合作社成员的认可。

在农民合作社联合社的修法过程中，建议将“民主控制”作为联合社的核心原则写入新修订的法律。

三、有条件的允许联合社内部开展资金互助业务

从我国农民合作社联合社内部开展资金互助业务的实践来看，由于联合社的成员规模较大，比较容易满足开展资金互助业务所需的资金规模，故基层实践中很多联合社都自发开展了资金互助业务。据调研了解，山东省潍坊市临朐县志合奶牛专业合作社联合社、北京市清水腾达乡村旅游专业合作社联合社、湖北省武汉市荆地养蜂专业合作社联合社等均利用联合与合作的优势，创新联合社内部信用合作机制，满足联合社成员对资金的需求。然而，正是由于联合社开展内部资金互助业务时形成的资金规模较大，所以更应该将风险防控放在第一的位置，需要从市场、产业、信用、操作等多个维度设计有效的风险防控机制，并且要明确对该项业务的监督指导部门。

所以，建议在修订《农民专业合作社法》时，要明确允许农民合作社联合社内部开展资金互助合作业务，同时适当放宽联合社开展信用合作的规模、范围、额度等规定，总之要适应联合社自身的特点，与专业合作社要有所区别。最为重要的是，要在法律中明确必须严格把好两道关：一是风险防控关，必须要求联合社严格遵循“对内不对外、吸股不吸储、分红不分息”的原则，鼓励联合社根据自身特点设计风险防控机制；二是监督监管关，必须落实联合社开展此项业务的指导主体和监督主体，并明确相应的指导责任和监管责任，建议农业部门作为指导主体，地方金融部门作为监管主体。

四、鼓励联合社积极发挥社会功能

据调查，目前我国农民合作社联合社有生产型联合、销售型联合、产业链型联合和综合型联合等多种类型。其中，综合型联合社就是以生产、生活的社会化服务为纽带，以增强社区成员联系、提高区域经济活力为目标，通过资源整合而实现的一种区域性联合。此类型联合社以综合服务为主，既具有农民专业合作社的经济功能，也具有农村协会的社会功能；联合社植根于传统农村社区，成员分布的地域性很强，多以县、乡（镇）为边界；联合社的成员以本地区的各类合作社为主，并广泛吸纳农户、农业企业等的加入；联合社的服务内容和形式灵活多样，经营范围会根据自身需要、社区需求和市场情况不断拓展。目前，有些农村社区成立了类似的综合型联合社，政府将养老、医疗、文化等社会功能以购买服务的形式委托给联合社承担，联合社以发展乡村社区为宗旨，以促进农村社区经济、社会、文化协调发展为目标，在活跃农村经济、促进农村和谐、丰富农村文化等方面起到了积极作用。

修法的方向将对我国农业和农村的未来产生重要影响。2007年实施的《农民专业合作社法》是一部市场主体法，法律中强调了农民专业合作社的经济功能，目标是为了实现农业产业发展和农民增收。实践证明，法律起到了重要的导向作用，在合作社的带动下，我国农村经济发生了巨大变化，广大农民也通过合作社的带动实现了收入的增加。然而，中国乡村既需要经济的发展，也需要农民之间的互助，更需要乡村社区价值规范的建设，需要有一些中坚力量在正式的国家机构之外，承担一部分公共事务的治理功能。单个的农民专业合作社可能更加专注于产业，对社会功能的开发具有规模上的局限，但农民合作社联合社，因其实力比基层的合作社要大、覆盖的范围更广，如果积极引导，将联合社的社会功能发挥出来，是能够与政府部门在乡村社区建设上实现互补与相互促进作用的。

所以，在法律修订时，对各种类型的联合社应持包容发展的态度，允许各种类型的联合社在经济、社会、文化等各方面充分发挥自身的作用，并且要在法律中明文规定鼓励联合社积极发挥社会功能，实现社会价值。以经济功能为主的联合社，鼓励其多承担社会责任；以社会功能为主的联合社，鼓励其在实现自身发展可持续的基础上，充分发挥联合社在推动农村社会发展方面的重要作用。

五、强化激励与监管并重的政策导向

2006年颁布的《农民专业合作社法》第七章“扶持政策”部分，分4条分别就我国农民专业合作社的项目扶持、财政扶持、金融扶持、税收优惠等事宜进行了明确，为我国农民专业合作社提供了非常优越的政策环境。这也成为10年来我国农民专业合作社迅猛发展的重要原因之一。然而，以政府补助、项目支持、税收减免等为内容的刺激政策固然可以在短期内见效，如大批的合作社在短期就能够建立起来，但由于法律中没有明确规定合作社的监督及退出机制，各种不规范的合作社也大量产生。此外，目前还存在着这样一种事实，政府的扶持项目与资金都落在了农村精英手中，真正需要帮扶的百姓受益很少。这样一来，政府的扶持政策就陷入了一个悖论：政府希望通过政策扶持，促进农民合作社发展壮大，带动更多的农户实现产业发展和增收致富；但实际上，政府的扶持政策往往被少数农村精英群体获得，没有或者很少惠及广大农户。

从各地对农民合作社联合社的指导政策来看，地方政府部门大多沿用了农民专业合作社的扶持政策，对联合社开展业务给予政策、项目以及资金上的支持。如果考虑政策对农民的惠及程度，联合社与合作社的差别在于，联合社的组成成员是合作社等市场组织，而不是农民个人，对联合社的扶持要通过合作社才能传递到加入合作社的农民身上。从市场法人的特征看，联合社更接近于企业，资本要素在联合社内部往往更具话语权。在这种情况下，建议修订法律时，涉及农民合作社联合社的“扶持政策”部分要强化激励与监管并重的政策导向。在完善政府政策扶持体系的同时，将农民合作社联合社视作独立的市场主体，建立对联合社的第三方监督机制，完善审计抽查制度，完善惩处制度，建立联合社市场退出机制，减少直至杜绝上述政策负面效应的发生，实现以激励促发展，以监管促规范。