知古鉴今 | “量入为出”与古代财政管理

点击：作者：陈忠海来源：中国智库发布时间:2016-04-19 15:52:54

过日子花钱，对家庭来说叫理财，对国家来说就叫财政。无论家庭还是国家，自古以来就有“量入为出”的基本原则，强调根据收入来决定开支的限度，但仔细分析一下，对这条原则也不能机械地理解和执行。

量入为出

“量入为出”的出处是《礼记•王制》，它提出国家必须实行财政管理，每年的年底，粮食收获完了，宰相要根据当年的收成情况来确定第二年的支出安排，即“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入然后制国用，用地小大，视年之丰耗”。

这种预算安排与现代财政管理在顺序上有所不同，这种安排强调“国用”对应的不是本年度“丰耗”，而决定于上一年度，这与当时的收入水平和结构有关。《礼记》是西汉戴圣所作，但所讲的是秦汉以前的礼仪，是春秋战国甚至更早的制度，那时还处在原始农业阶段，粮食不仅是家庭的主要收入，还是国家的主要储备，国家的财政安排都围绕着粮食来进行，所以只能先“收”后“支”。

对于支出的原则，《王制》提出 “以三十年之通制国用，量入以为出”，也就是要做好统筹计划，既考虑丰年，也要考虑饥年，“三年耕，必有一年之食”，每3年储备起1年的支出，以30年为周期的话，就可以储备起10年的支出了。

强调储备也与当时的生产力水平有关，在农业技术还很落后的情况下，完全靠天吃饭，“天有不测风云”，常有“凶旱水溢”，如果没有足够的储备，遇到自然灾荒就无法度过。《王制》说“国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰非其国也”，按照这个说法，平时如果没有储备起3年的“国用”，连国家都不配称，有了充足的储备才能“民无菜色，然后天子食，日举以乐”。

所以，最早的“量入为出”在操作中“入”与“出”其实并不相等，一般情况下“入”要大于“出”，以保证特殊情况下“出”可以大于“入”，入不敷出的情况是不存在的。这个理念既通俗易懂，又符合长期以自然经济为主导的农业社会的具体情况，同时它也与儒家文化的义利观、财富观、价值观相契合，所以成为各个朝代制定财政政策的核心原则。

量出为入

但是，也有人对“量入为出”提出过质疑。

这是因为，对一个国家来说，支出结构一旦形成，就会在一定时期内相对稳定，而收入由于受自然因素的影响而会经常发生波动，如果能按照“以三十年通制国用”的原则平衡收入，这个矛盾将会缓解，但管理者往往更看重眼前和即期利益，当收入大幅度增加时往往忘记了储备的重要性，当收入锐减时，只能用杀鸡取卵、涸泽而渔的办法增加收入，古代王朝兴衰的周期律，从经济学角度看，其实就是这个道理。

汉初经过数十年的休养生息，国家经济得到恢复和快速发展，财政收入大增，汉武帝面对不断增长的国力，想到的不是把财力储备起来，而是激发起了向外扩张的雄心。经过连年的对外征战，国家财政吃紧，为增加收入，汉武帝推出了均输、平准、盐铁官营等一系列强化经济控制的政策，以保持收入的增长，因“收”而“支”最后变成因“支”而“收”，陷入恶性循环，是汉朝由盛而衰的一个重要原因。

片面地理解和执行“量入为出”可能造成理念的异化，或者成为某种行为的借口。所以，有人提出了另一种理念，根据支出的多少来决定收入，即“量出为入”。

据《史记•平准书》记载，汉高祖时就曾提出过“量吏禄、度官用，以赋于民”，即先核定支出，再根据支出决定税赋征收的多少。《平准书》没有进一步说明这项政策是如何操作的，考虑司马迁写作《平准书》的主要动机在于批评汉武帝时期的经济政策，因而汉高祖有没有真正推行过“量出为入”无法断定。

唐德宗时，杨炎任宰相，时值安史之乱后，经济发展受到严重破坏，大量人口流亡，一直实行的均田制、租庸调制等经济政策难以为继，国家财政形势异常严峻，杨炎推行了两税法等一系列重要经济改革措施，在财政管理上也进行了改革，提出“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”，通过核定支出确定收入标准，避免滥收滥支。

几十年后，著名文学家元稹也任宰相，他对杨炎的“量出为入”思想作了进一步发展，提出“自国家置两税已来，天下之财限为三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州，皆量出以为入，定额以给资”，同时还提出“受财以轻费”，不仅强调“量出为入”，还强调“量力而行”。

但这只是少数人的观点，同样在杨炎之后做过宰相的陆贽就认为，“入”始终是有限的，而“出”很难控制，不加节制的“出”遇到了有限的“入”就会出现不足，造成“常赋不充，乃令促限，促限才毕，复命加征，加征既殚，又使别配，别配不足，于是榷算之科设，率贷之法兴”，所以仍应该坚持《王制》所讲的“量入为出”。

量出制入

中国整个古代时期，虽然也有不少人提出过“量出为入”的理念并付诸实践，但一直到清末之前，财政管理的主流思想都是“量入为出”，这种局面到晚清和民国时期彻底发生了改变。

清代末年，随着国门被列强打开，中国沦为半殖民地半封建社会，国家财政也出现了严重困难，在收入增加不多支出却暴增的情况下，“量入为出”无法继续。

除一般性财政支出外，晚清以来，还增加了对外赔款以及额外军费等巨额开支，对清政府来说，两次鸦片战争、镇压太平天国起义、甲午战争所耗费的银两难以计数，战争赔款更加惊人，仅1901年签订的《辛丑条约》所规定的赔款就高达4.5亿两，相当于当时清政府3年的财政支出。

在此情况下，财政预算只能“量出制入”，有人认为“量出为入”就是“量出制入”，但从字面上理解，“量出为入”多少还有“量力而行”的意谓，而“量出制入”更强调了人为和被迫，“力”可行时得办，不可行时也得办。支出好算，增加收入就困难多了，具体的办法有三个：一是借债，包括内债与外债；二是加税，不断增加税赋科目和征收标准；三是滥发钞票，货币贬值。

清政府一开始没有官办银行，所以只能在前两项上“下功夫”。据统计，仅甲午战争到辛亥革命这10多年的时间，清政府就先后借外债12亿两，仍无法弥补的亏空就强硬摊派到各省，通过增加苛捐杂税去解决。

北洋政府时期，军阀割据，中央政府的法令难以通行全国，大量税收被军阀截留，但这时已经有了可以印发钞票的银行，北洋政府除继续大肆对外借债外，又通过大量发行货币解决财政难题，造成了货币贬值和通货膨胀。

国民党执政的民国政府将借债、增税、货币贬值三种办法用到了极致，通过轮番使用，使内外债高企、苛捐杂税多如牛毛、通货膨胀异常严重。

均衡管理

无论是“量入为出”还是“量出为入”，或是对经济民生极具破坏力的“量出制入”，站在任何单一的立场，看来都无法解决复杂的财政管理问题。

西方早期财政管理思想中，也认同“量入为出”的理念，如亚当•斯密提出有限、“廉价”政府的观念，指出政府应该厉行节约，应“量入为出”，政府预算的不平衡都是因为计划不周所造成的。后来市场经济发展到一定阶段，对财政的职能定位有了新的思考，如凯恩斯认为财政政策过于稳健将减少社会总需求，损害公共福利，所以他提倡用赤字财政代替财政稳健，也就是“量出为入”。

凯恩斯主张的核心是国家对经济进行干预，而财政、税收就是干预经济的最有力手段，通过国家干预，可以使经济在短时期内得到快速发展，这尤其适用于大规模经济危机来临时，所以其主张在二战之后被很多国家采用，形成了国家垄断资本主义。

但是凯恩斯的主张也有明显弊端，由于过多地关心短期效果，往往忽视了长期效应，有些为短期效果所推出的措施对长期发展不仅效果不明显，甚至还有负作用。另外，这种“量出为入”的政策仍然无法有效地解决抑制政府发展冲动的问题，在缺少有效制约的情况下，往往形成为追求短期业绩而好大喜功，不顾财政的承受能力。

说到底，“量入为出”“量出为入”更多地适合于家庭理财，一个国家的财政管理具有更多的复杂性和制约因素，也承担着更多的职能和使命，不能用一句简单的理念来概括，更不能片面理解和异化。国家财政管理的体制必须与国家的经济形态相适应，不同时期的财政管理原则取决于不同阶段经济社会发展对财政的需求，都不应该一成不变，2000多年用一种理念管理财政是不正常的。

应该把“量入为出”与“量出为入”的思想结合起来，不要把它们看作一对矛盾，而要吸收其中的有益之处：“量入为出”强调了量力而行，不要脱离实际做不可能的事；“量出为入”强调了积极作为，不要因循保守、怠政懒政。