原标题：美国潜在债务危机及其对中国国家安全的影响

      【编者按】近些年，国内研究人员大多对于美国的“亚太再平衡”、“抵销战略”、跨太平洋伙伴关系协定，以及美国同地区盟友之间的经济、军事及政治合作对中国所带来的威胁关注有加。

      本文从另一个角度对一个可能会遭遇困境或者动荡的美国进行分析，并强调我国应该更多地关注未来美国可能发生的国债危机、美元危机，及其可能引起的国际金融秩序的改变，特别是需要认真分析其对国际安全和我国国家安全可能带来的风险、挑战以及机遇。

      近些年，国内研究人员大多对于美国的“亚太再平衡”、“抵销战略”、跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement, 简称TPP），以及美国同地区盟友之间的经济、军事及政治合作对中国所带来的威胁关注有加。本文从另一个角度对一个可能会遭遇困境或者动荡的美国进行分析，并强调我国应该更多地关注未来美国可能发生的国债危机、美元危机，及其可能引起的国际金融秩序的改变，特别是需要认真分析其对国际安全和我国国家安全可能带来的风险、挑战以及机遇。

      本文第一部分分析美国庞大国债的形成及其原因，并认为其本质已经不再是个经济问题，而需要一场危机来推动一场政治改革。第二部分讨论美国国防和情报部门针对中国人民币国际化进行的研究和推演。人民币国际化的举措被美军方看作是对目前美元主导的金融秩序和美元地位的挑战。第三部分分析这场潜在的债务危机对中国国家安全可能带来的挑战，以及中国的应对措施。

      一、美国国家债务问题，其根源以及可能引发的国债危机

      美国债务持续增加，已经到了不能维持的地步。目前美国政府债务超过19万亿美元。[1]根据OECD发布的2014年数据，美国政府总债务是GDP的123%。[2]而芝加哥储备银行的一份研究报告在计算美国政府债务时把范围扩大到今后的社保支出以及政府承诺的未来老年人医保和公务员养老金，他们算出的实际债务负担是GDP的288%。[3]美国政府2015年的赤字是4390亿美元，占GDP的2.5%。这已经是2007年以来最好的数据。[4]最严重的是，从长期趋势来看，这些债务呈持续增长趋势。国会预算办公室（Congressional Budget Office）2016年1月预测，2017到2026年，预算总赤字将达9.4万亿美元。[5]政府开支是政府运行所必需的，然而开支过度，长期入不敷出就成了问题。政府开支只有两种途径来支付：一是税收，二是借贷。而借贷最终还是要靠收税来偿还。因此，今天的借贷都将由后人来买单。只需要很简单的算术计算，就能明白这种借贷是不可能长期持续下去的，破产只是一个迟早的问题。 

      美国债务增长的首因，在于福利权益项目(entitlement programs) 给财政带来的负担不断增加。社会福利项目的负面影响主要始于1965年的联邦医疗保险，社会福利（social benefits）从当时占GDP的4.7%上升到2012年的15%。[6]福利项目在过去的半个世纪，不管是共和党还是民主党执政，都保持10%左右的年增长率。目前52%的美国家庭从政府得到不同层次的福利，[1]也就是说，已经超过一半的人不同程度地依赖政府。美国国内最大的3个开支项目是联邦医疗保险(Medicare)、医疗补助计划（Medicaid）和社会保障( social security)，其中又以社会保障的开支规模最大。这3个项目及其相关开支超过联邦预算的一半。2015年仅社会保障这一项开支就近9000亿美元，将近占联邦政府总开支的1/4。[2]2015年社会保障开支占美国GDP的4.9%，预计到2040年左右将达6.2%。[3]同福利权益项目相比，美国庞大的国防支出都显得非常少。

      福利权益项目支出过大，导致美国联邦政府的税收不够开支，就只好靠借贷填补这部分空缺，然而这些贷款基本上没有真正还过，仅仅是通过发行新的债券来还利息，这样拆东墙补西墙，债务越积越多。新的债券不断发行，用于还利息和福利支出。以目前的债务水平计算，2016年出生的小孩一生下来就面临大概58000美元的国家债务，以及155000美元社会保障和联邦医疗保险方面的负担。[4]福利权益支出的长期上涨趋势，会侵蚀国内储蓄，持续压缩资本支出，影响生产力的增长。

      近年，美联储持续压低利率的主要原因也是在于这些债务，因为稍微加息就会带来很大还息压力。因此，如果利率上升，赤字可能会更大。 美国10年期国债的收益率目前是1.6%左右。[5]国会预算办公室预测今后10年由于利率上升，用于支付利息的开支将会是现在的3倍。[6]他们警告，目前这种情况下美国发生财政危机的可能性在上升，而更大的风险是投资者们可能会不再愿意继续贷款给美国政府，除非得到非常高的利率回报。如果这种情况发生，联邦债务的利率可能会出现突然飙升。[1]美联储前主席格林斯潘(Alan Greenspan)对利率的研究覆盖了上千年的数据，甚至追溯到古希腊时期。他的研究表明，几千年来利率通常都在4%到5%。[2]按目前19万亿美元债务算，如果加息到5%的水平，一年仅利息就需要近1万亿美元，比国防开支还多好几千亿，因此美联储（大部分其他OECD央行也差不多）极力压低利率，以降低还贷压力。并且，央行通过量化宽松等手段进一步支撑债券价格。当债券价格上涨，其收益率随之降低，这样才能降低还贷成本。然而这种刺激如饮鸩止渴，市场都很清楚央行这种刺激措施迟早会结束，只是时间问题。利率迟早会回到正常水平，只不过一种可能是慢慢恢复到正常水平，另一种可能是突然恢复，而从历史来看，后者发生得比较多。[3]当任何因素引起这种利率反弹，市场反应将非常剧烈，甚至一夜之间市场竞相抛售国债。这时候国债泡沫破灭，将给美国和世界经济带来严重后果。

      最近几年，不光学术界和金融界出现一些对全球国债泡沫的警告，就连很多在任和卸任的高层官员也不断发出警告。例如，英国央行负责金融稳定的官员安德鲁·霍尔丹（Andrew Haldane）认为目前全球金融稳定的最大风险就是这个历史上最大的债券泡沫可能破灭。[4]格林斯潘也一再警告债券市场泡沫过大，随时可能破灭。[5]

      债务问题是个政治问题，解决起来很困难，很可能需要一场危机来启动改革。债务问题如此严重，美国为何不对福利权益项目进行改革？实际上，近些年很多官员、前官员、银行家、基金经理和研究人员已经意识到，美国经济最大的问题就是不断扩大的福利系统。福利扩大的结果就是透支后面几代人的资产。以后几代人因为需要为今天的开销买单，他们的生活水平将越来越低，改革已经到了刻不容缓的地步。

      美国财政部2007年关于社保改革的研究报告直接指出：“不采取任何行动的话，对后代是不公平的。”[1]2007年布什政府的财政部长亨利·保尔森（Henry Paulson）就开始推动社保改革。[2]然而因为政治问题，他卸任多年后社保改革也没多大进展，甚至退休后也多次敦促美国政府进行改革。2011年，在敦促政府和国会调整债务上限的同时，他也指出：“我们不断增长的债务已经成了我国未来最大的威胁。（采取）能够把我们调整到可持续财政道路的改革对美国经济竞争力至关重要。”[3]另一位前财长蒂莫西·盖特纳(Timothy Geithner)也曾警告：“如果我们不处理债务问题，那些给我们借贷的人最终将会要求加息……美国家庭和企业的借贷成本上升将会阻碍未来私人投资，降低资本存量，降低经济增长和生活水平。”[4]2013年，教育家高弗瑞?卡纳达（Geoffrey Canada）、基金经理斯丹利·朱肯米勒（Stanley Druckenmiller）和前美联储理事凯文?沃什(Kevin Warsh) 等人联合在《华尔街日报》撰文呼吁削减政府开支，特别是削减社保、医保等开支。他们说：“这些事实不是出于对艰苦朴素的热爱或者是因为（我们）不善良，而是出自简单的算术。这不断增长的债务负担将会压垮以后几代美国人。”[1] 

      尽管政府也多次尝试改革，社会各界也有人呼吁，改革仍然无法推进。其主要原因是，目前社会福利改革已不是靠经济变革就可以应付的，它已经是美国政治体制的问题。目前选民每人手里握有一张选票，而当人们意识到可以靠选票而不是劳动来获取福利，懒人就越来越多。有一项研究显示，“健全成人且无需抚养人”(able-bodied adults without dependents, ABAWDs)[2]领取救济食品券（food stamp）的人数在2009年以来增长超过一倍，[3]也就是说吃闲饭的人越来越多。这算是应验了本杰明·富兰克林所说：“当人们意识到他们可以通过投票赚钱，那将预示我们这个共和国的终结。”[4]保尔森在2015年的一次采访中甚至直接指出，威胁美国在全球经济中的领导地位的不是中国，而是自身有问题的政治体制。[5]传统基金会的一份报告警告：“福利权益支出造成的道德上的挑战正在破坏美国的民主制度。越来越多的人依靠政府，并使其他需要考虑的优先项目被抢占。”[6] 

      在一人一票的民主制度下，哪个总统候选人敢说裁减福利，就不可能赢得竞选。总统竞选成了承诺稳定退休金和医疗保险的竞赛，候选人根本不去考虑有没有钱支付这笔开支，以及钱从哪里来。当他们发现税收不够支付这些开支时，就增发国债来填补这部分空缺。格林斯潘在他的新书中把福利权益计划的起源、发展、目前对经济造成的负担，以及长期影响都讲得很清楚。他认为最大的问题是，不管哪个党派的竞选人都不愿意否决或减少任何社保福利项目，甚至会许诺更多。[1]这已经成为一种不成文的规则，竞选人“你碰（福利权益项目），你就输（大选）。[2]那么，主动改革如此困难，被动改革就成了最大可能。债券泡沫破灭后，经济危机和社会动荡将迫使政府和人民接受改革。就像希腊等欧洲国家，最终只能迫于无奈进行改革。

      二、人民币国际化被五角大楼视为金融战和对美国霸权的挑战

      法定货币(fiat money)和债券，从本质上讲，都是基于大众对一国政府的信任。如果大众对它失去信任，货币、债券就会贬值甚至变得一文不值。美国这么多债务却还有人愿意借钱给它挥霍，其中一个主要原因是：美国主导世界秩序，美元是主要的国际储备货币且主导国际金融体系。美元只要是主要的国际储备货币，就意味着美元处于垄断地位，外国投资者没太多选择，美国借钱发福利的日子就能继续。1992年以来，美国的国外借贷大幅增加，2006年达到GDP的6%。[3]随着美国债务增多，美元一旦贬值，中国等购买美国国债的国家也就跟美国纳税人一样，为这些福利开支买单了。因此，中国推动人民币的国际化，寻求改变现有金融体系，也是符合自身长远利益的。随着人民币国际化，其在国际储备货币中的地位也在提升，将会影响市场预期，到一个临界点后就可能引起市场对美元地位的质疑，导致抛售美元，这个游戏就算到头了。

      近些年，人民币国际化的步伐加快，中国人民银行、财政部、主权基金和各大银行在国际金融舞台上同美国的竞争，已经引起了美国五角大楼和情报部门的重视。他们不但对人民币国际化进行了深入分析，还多次组织针对人民币国际化的推演。他们认为中国有可能对美国发动金融战，更将人民币国际化视为中国对美元地位，以及美国主导的现有国际秩序的挑战。 因此，一旦美国国债泡沫破灭，不管是否同中国有直接关系，都有可能被美国军方视为中国对美国发起的金融战，甚至是对美国霸权的直接挑战。

      目前的国际金融体系是二战以后基于美元、国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定而形成的。这个金融体系对包括中国在内的很多国家都不公平。以国际货币基金组织为例，发展中国家在其中的投票权和话语权都很小。经过多年争取后，尽管中国的投票权从3.996%大幅上升到了6.394%，美国从16.7%下降到了16.5%，[1]但是按IMF规定，任何重大决策都需要超过85%的通过率，[2]而美国就占16.5%的投票权，这意味着美国仍然具有否决权。因此，其本质还是由美国控制的国际金融机构。美国只占世界经济输出的18%，但43%的跨境金融交易用美元结算。而且，全世界各国央行已知的外汇储备有63%是美元。[3] 

      人民币国际化始于1997年亚洲金融危机之后。这场危机使包括中国在内的很多国家开始意识到当前国际金融体系的问题。因此，中国同日本、韩国以及东盟各国在2000年建立双边货币互换网络，也即清迈倡议（Chiang Mai Initiative，简称CMI），并且在2010年将其多边化，升级为“清迈倡议多边化协议”（Chiang Mai Initiative Multilateralization Agreement，简称CMIM）。[1]2009年到2015年，中国又相继同32个国家签订了货币互换协议。其目标主要是支持贸易和投资，并促进人民币在国际上的流通。[2]另外，中国还同金砖国家基本上实现了用自己货币代替美元作为交易货币。最近中国又首次向美国提供2500亿元的人民币合格境外机构投资者（RQFII）额度，用于购买中国股票和债券等金融资产。[3]其他包括人民币-瑞士法郎直接兑换协议、上海金交所黄金用人民币标价、成立亚洲基础设施投资银行等，都可视为中国推进人民币国际化的步伐。虽然人民币国际化还有很长的路要走，但是如果美国出现债务危机，可能会使这个过程大大缩短。人民币国际化的步伐已经引起了美国五角大楼和情报部门的重视，并将一些措施看作是针对美国的金融战和对美国利益的挑战。

美国对于美元霸权、国际金融秩序以及人民币国际化等方面的担忧，主要起源于2008年金融危机。这次危机让美国明白了金融市场的脆弱性，并开始担忧如果这种弱点被人为利用，会产生什么后果。[4]因此，美国国防部在金融危机以后开始把经济和金融手段作为一种作战形式加以研究。他们认为中国早在亚洲金融危机后就已经开始研究金融战。[5]国防部长办公室从2008年夏天开始在霍普金斯大学组织了一系列的研讨会，主要议题是“检查全球金融活动对国家安全的影响”。这些研讨会主要为2009年的推演进行准备。[1] 

      2009年3月18日到19日，五角大楼在霍普金斯大学的战争分析实验室（Warfare Analysis Laboratory）组织了军方首次纯粹的经济战(economic warfare)推演。该实验室一直以来都是军方进行实际战斗场景推演的专用设施。这是第一次开展经济类战争推演，[2]有来自金融部门、军队、情报和外交部门、大学以及华尔街等地的80多名人员参加。[3]这次金融战推演的主要模拟对手是中国和俄罗斯。他们假设中国和俄罗斯积累了足够的黄金储备，并且把两国的黄金储备联合起来，存放在瑞士的某个金库，然后通过伦敦某银行发行一种和黄金挂钩的新货币。最后中俄联合宣布：以后任何国家购买俄罗斯的能源或者中国的产品都不再接受美元结算。[4]银行、债券等也都是这场金融战的武器。[5]这次推演的结果是中国取得了这场金融战的胜利。据参加推演的耶鲁大学教授保尔·布兰肯(Paul Bracken)回忆：“这次推演所展示的威胁程度使参加观摩的所有人都感到吃惊，并称中国为‘巨大的威胁’。”[6] 

      这次推演成功地引起了各方人员的重视，因此五角大楼在后面两年内又组织了几场较小规模的推演。[7]从此，美国军队和情报部门对经济和金融风险所带来的国家安全问题高度重视。例如，作为美国陆军用于探索未来战略和作战环境的主要兵棋推演之一的“联合探索”（Unified Quest），从2010年也开始考虑经济问题引起的社会动荡。[1]“联合探索2012”也包括了经济方面的假想，比如中国取代美国成为世界第一大经济体，以及西方经济不稳定和亚洲地区经济持续增长所引起的世界格局的变化等。[2]除了认为人民币国际化是一个威胁，美国情报部门还相信，中国会因为自身利益而通过金融战和网络战破坏现有国际金融体系。美国国家安全局前局长、首任网络司令部司令基思? 亚历山大（Keith Alexander）和国安局信息安全前主管普伦基特(Debora Plunkett)在CBS的采访中指出，中国有能力也有意愿通过在计算机系统中植入病毒来攻击并毁掉部分美国金融系统。[3]

      从最近几年人民币国际化的步伐来看，可以说是在某种程度上证实了当年五角大楼推演的一些假设。例如，2016年5月中国工商银行在伦敦购买了一个金库，可用于存放价值800亿美元的金条。[4]此外，近年来中国政府增加了黄金储备，[5]上海金交所推出了全球首个以人民币计价的黄金基准价格，中国同多国进行了货币互换，等等。随着这些曾经推演过的场景一一实现，五角大楼可能会认为中国正试图推出一种基于SDR或者与黄金挂钩的新国际储备货币，这将威胁美元作为国际储备货币的地位，加速美国国债泡沫的破灭。在他们看来，这会影响美元在国际金融体系中的主导地位，并威胁到美国的霸主地位。这对于美国精英层是一种挑战，甚至是不能接受的。[1]

      五角大楼开始把金融战作为一种战争形式来研究，至少说明两点：第一，金融方面的竞争已经不再局限于金融领域本身。美国军方认为金融方面的竞争有可能引起武装冲突。因此，除了美国财政部、美联储以及华尔街等相关者，军队和情报部门的参与已经变得越来越重要。在美国国防部2009年开展第一次金融战推演的时候，就有人提出疑问：为什么军队会关心全球资金流动情况？回答是：“全球金融危机一旦发生，可能引起包括‘国家失败’(failed states)[2]等影响全世界的后果。英国和巴尔干国家已经出现了骚乱。”[3] 

      第二，五角大楼认为美国和其他国家之间的战争，不再仅仅局限于武装冲突。美国要达到战略目标，还需要经济和金融手段的配合。假如美国同中国发生武装冲突，会展开空海一体战，对中国进行海上封锁，造成中国国内经济不稳定，从而导致政治不稳定，[4]最终达到让中国屈服的战略目标。海上封锁需要金融封锁的配合，才能更好、更快地达成目标。中国已经是世界第一大贸易国，空海一体战会阻断中国的海上贸易通道，金融战会阻断中国的国际支付渠道，两者配合将会更大程度地影响中国的经济和社会稳定。

      三、美国债务危机对中国的挑战及其应对措施

      一旦美国债务危机爆发，所引起的经济危机和社会问题会对中国带来两方面的挑战： 

      第一，债务危机爆发，美国军方可能会认为是中国对其发起的金融战，或者是中国挑战美元和美国霸权的战略步骤，下一步将是发行新的国际货币，取代美元。更可能的是，第三方利用美国自身问题和人民币国际化的趋势，通过做空美国国债等方式对美发起金融战，引起中美之间的误判。

      除了中国、俄罗斯等要求建立国际金融新体系的国家，一些第三方因素也可能引发美国债务泡沫破灭。在缺乏沟通的情况下，这可能引起中美之间的误解。第一种可能是，第三方国家发现美国的债务问题并加以利用，刻意引起中美冲突。第二种可能是，一些以盈利为目的的对冲基金，将之当作一个赚钱的机会。例如，1992年量子基金利用英国和德国在货币政策方面的矛盾以及英镑自身的问题，做空英镑并致其崩溃。如前文提到的，一手策划做空英镑的前基金经理朱肯米勒已经意识到债务增长的危险性。对冲基金以盈利为目的的投机行为，很可能成为压垮美债的最后一根稻草，并可能使美方误认为是中国对之发起的金融战，造成安全冲突。第三种可能是，国际恐怖组织利用美国对中国的怀疑而对美国发起金融战，刻意引起中美误解和冲突。在缺少沟通的情况下，任何第三方对于美债的做空都可能引起中美之间的误判，导致金融混乱甚至武装冲突。

      第二，美国可能因为国内经济危机引起的社会问题和政治问题，通过增加军备以刺激经济，或者出于政治目的而对外寻找替罪羊，以转移国内矛盾。历史证明，经济危机可能带来国际军备竞赛或者战争。美国庞大的国债泡沫一旦破灭，可能导致经济严重衰退，失业率暴增。从历史经验来看，在经济危机时期，失业率增加往往导致社会动荡。另外，经济萧条往往引起民众和企业对外国进口产品的抱怨，失业率上升导致贸易保护主义盛行，并引起恶性循环，经济进一步衰退。比如1930年的《司莫特-郝利关税法》(Smoot-Hawley Tariff Act)引发的全球贸易保护主义，加剧了大萧条。在国内经济、政治以及社会环境恶化的情况下，美国政府为了摆脱经济困境，可能选择增加军备来刺激经济。20世纪30年代大萧条时期的经验，使很多人相信增加军费可以刺激经济增长。比如哈佛大学经济学教授Martin Feldstein指出，增加国防开支使美国走出了30年代的大萧条。[1]美国军费增长将可能引起其他国家增加军费以应对安全挑战，从而造成国际军备竞赛。另外，如果国内政治和社会环境恶化，美国政府也可能对外找替罪羊以转移国内矛盾，这就有可能引起战争。

      为应对这些风险，中国国内的金融决策部门应加强同外交、情报、国防等部门的交流，形成政府多部门一体化的应对机制，并且同美方加强沟通以避免战略误判。

      第一，金融部门同外交、情报、国防等相关部门联合，形成各部门一体化的机制以准备应对可能的危机。在人民币国际化和推动国际金融体系多极化的过程中，财政部、人民银行等机构要考虑如何有效维护中国的经济利益。全球化让世界各国的经济进一步融合，国家各部门的职能也更多地关联、重叠起来。从公开的资料来看，除金融部门以外，我国其他部门对美国债务危机及其影响的重视程度不够。

      对此，各部门可以联合举办研讨会，集合各方面的官员和学者进行推演，建立一个集多部门人员于一体、专门针对此类问题的工作组。这样做的好处是，除了制定经济和金融领域的应对预案，还可以让我国外交、国防等部门对美国债务危机所带来的安全威胁有更清晰的认识，增强对整个大局的了解和把握。这也能让金融部门人士在推动人民币国际化以及构建国际金融新体系之时，对可能遇到的国家安全挑战有足够的认识。

      第二，加强同美方的交流，增强战略互信，避免战略误判。除了我们的金融和经济部门要同美国政府相关部门加强交流，也要尽可能地引入高层次、多部门一体化的交流机制。通过交流和沟通，大家将明白中美任何一方的经济或金融危机，都会给对方乃至世界带来经济和安全方面的损失。我们要消除美国政界人士这样的想法：通过采取贸易保护主义的措施，让中国当替罪羊，就能转移国内的矛盾，使自己得到政治上的解脱。更重要的是，如果第三方利用美国债务问题，做空美国国债，导致债务泡沫破灭，我们要避免被美方误认为是金融战的发起者。

      第三，我们要对国际金融体系和国际秩序混乱可能引起的国际安全问题有所准备。美国国债危机可能对美元的国际地位造成冲击，影响美元所主导的国际金融体系的稳定，并可能挑战美国所主导的现有国际秩序。虽然美国主导的国际秩序对其他国家来说不公平，但是如果没有稳定的国际新秩序作为替代，一旦美国霸权出现突发性衰退，短期内可能造成地区冲突的加剧，比如中东地区就可能陷入混乱。恐怖主义也有可能利用动荡之机更加活跃。对于可能出现的多种变数，我们都要有一定的准备，方能更好地应对各种“黑天鹅事件”。

      另外，从长时段来看，我们在控制风险的同时，还应深入研究这场危机对于国际力量平衡以及国际秩序的深远影响。比如，我们如何把危机变成机会，使其成为中美力量平衡变化的转折点？如何利用这场危机来建立更有利于中国的国际经济和政治秩序？当然，中国也需要化解自身的经济风险，如国有企业和地方政府的债务问题。

      四、结 语

      在学界热议中国是否有能力、有意图挑战现有国际秩序之时，我们也应该考虑美国债务危机这种可能的突发因素对中国国家安全的影响。美国霸权主导下的国际秩序，虽然不符合中国利益，但是一个动荡的美国也可能给中国带来更大的威胁。危机在带来挑战的同时，往往也带来机遇。如果我们有充分的准备，事先针对各种可能性制定好预案，对事态的演变施加足够的影响，也许会迎来很大的发展机遇。如果我们对美国债务危机应对得当，就有可能建立起更符合中国利益的国际秩序。这场潜在的美国债务危机，可能会对未来几十年的全球经济、政治、安全局势和国际秩序产生深远的影响。中国如何应对，特别是怎么与美国博弈，将会决定世界的前途。

     （本文转自《战略与管理》2016年第5期。 注：因篇幅有限，注释从略。）