［作者简介］田改伟，中国社会科学院政治学研究所马克思主义政治学研究室主任，研究员，全国党建研究会特邀研究员。主要研究方向为：党的建设、中国民主政治理论与实践、意识形态理论。近年来，发表论文60多篇，曾主持完成国家社科基金项目、中央交办委托的研究项目，参与完成国家社科基金重大项目等。

党的十八大以来，严格党内政治生活成为贯彻落实全面从严治党的重要内容和抓手。习近平也一再强调：“党内政治生活和组织生活都要讲政治、讲原则、讲规矩，不能搞假大空、不能随意化、平淡化，更不能娱乐化、庸俗化。”因此，研究和梳理广大党员参与党内政治生活的方式和途径，探索党内政治生活的规范化、制度化和常态化，对于严格党内生活、推动全面从严治党的贯彻落实，使党能够更加胜任自身肩负的历史使命，具有重要的现实价值和理论意义。

中国共产党作为一个无产阶级政党组织，之所以能够在不同的历史时期始终保持活力，一个重要的原因就是广大党员具有广泛的参与党内事务的权利，并且这种权利得到了党规党纪的保障。这方面的党内法规主要有5项，即《中国共产党党章》《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内监督条例》。

从党内法规的发展历程来看，保障党章赋予党员的各种参与党内政治生活权利的落实，是近几年制定、完善和修改党内法规的重点领域。党员参与党内政治生活有了越来越可靠的法治保障。党员参与党内政治生活的权利除了在以上的5项最主要的党内法规里作出规定外，党内的另外一些法规或规范性文件也有涉及对党员的权利保障的内容，如《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》《关于加强纪检监察基层信访举报工作的意见》等。

党内政治生活存在的问题

改革开放后，我们党逐渐摆脱了“文化大革命”对党内政治生活造成的混乱，走上了制度化、规范化的建设道路，取得了一系列成就，基本形成了体系化的党内法规。党的十八大以来，为能更好推进改革全面深化和实现中华民族伟大复兴中国梦的历史任务，全面从严治党成为党建的主题，我们党加紧了对党内政治生活制度化的建设，激发党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性。开展了党内法规和规范性文件的清理工作，对那些内容同党章和党的理论、路线、方针及上位党内法规和规范性文件相抵触，同宪法和法律不一致，或者明显不适应现实需要，或者已有新的规定的，宣布废止；对那些调整对象已经消失，或者不需要继续执行的，宣布失效；对那些内容存在不适应、不协调、不衔接、不一致的情形的，予以修改；对不存在问题的继续有效。截至2014年底，“通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7％；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改”④。中央清理党内法规和规范性文件，不仅为党员参与党内政治生活提供了更加清晰的法规依据，更为党的建设制度化打下了坚实的基础。

然而，尽管在全面从严治党下，党员参与党内政治生活比以前更加严肃、规范，尤其是《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的颁布，必将进一步加强和严肃广大党员对党内政治生活的参与，但是从党员参与党内生活的实践来看，还存在不少亟待解决的问题，主要集中在以下几个方面。

（一）部分党员或党员代表不够了解自己在党内享有哪些民主权利，缺少行使和维护权利的自主意识

党员按规定参与党内政治生活，正确行使自己的权利，关键是自己要对享有的党内权利做到心中有数，同时，党员领导干部也要对党员的权利比较清楚。某市的抽样调研显示，80%以上的基层党员、70%以上的基层党员干部不了解中央曾经颁布过保障党员权利的条例。根据某地的调查反映，处级以上党员干部中，只有50%的人对党员应有的民主权利能答出50%的内容。⑤可见，尽管我们党早在1995年就颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，并于2004年进行修订后正式颁布，但是该条例在党内的学习和宣传明显不够，党员不清楚自己享有的党内权利，不知道如何主动参与党内政治生活、行使自己的正当权利、表达自己的利益诉求，往往只是在利益受损的时候才想起运用自己的权利来进行维护。党员和党员领导干部这种对党员享有的民主权利的无知实际上长期以来并没有得到有效改善。

（二）党代表履职能力弱，党代会作为党员参与党内政治生活的途径的作用没有完全发挥出来

党代表是代表选举他的党员参加党内生活，行使代表的权利的。尤其是实行党代表任期制后，各地都在探索如何更好发挥党代表作用的途径和方式。但是从目前基层党代表履职情况和党代会常任制情况来看，情况不容乐观。首先是党代表履职缺少主动性、积极性。一些党代表往往把自己的代表身份仅作为一种个人的政治荣誉，对党代表怎么履职、履什么职都不怎么清楚。有的党代表以自己工作任务繁重为由，很少履行代表职责。据某地调查，有53.3%的党代表偶尔或从未向所在党组织提出意见和建议，51.5%的党代表借口工作忙没时间参加联组活动，特别是机关的领导干部的党代表，以代表身份参加党内活动更是少之又少。

有些地方乡镇试行了党代会年会制，但是党代表履行职责方面也不尽如人意。在乡镇，党代会与人代会、政协会议的议事内容往往高度重合，有些党代表分不清楚自己与人大代表、政协委员职责的区别，党代表的身份定位往往很模糊。有的代表对本地区全局性工作和群众关心的问题往往缺乏深入了解，在联系群众方面，往往很被动，往往只是做党组织和群众之间的“录音笔”和“传声筒”。有的代表讨论党委工作报告提不出意见和建议，存在不会发言、不敢发言和不愿发言的情况，被人称为“口罩代表”。有的代表提的议案与实际结合不紧密，针对性不强。

（三）“三会一课”制度落实质量差

对于“三会一课”的落实状况，从地方调研的情况来看，党课落实情况普遍好于“三会”情况，就“三会”而言，支部大会落实情况好于党小组会和支部委员会情况。根据北京市朝阳区2014年问卷调查显示⑦，有75.5%的基层党支部能够按照每季度召开一次的要求召开支部大会，并且有84.2%的被调查者对支部大会召开的质量表示满意或比较满意。但是街道社区居民党支部，虽然开会频次较高，参与率却较低，参与活动的人数较少，有的甚至不能达到规定人数要求。

相比之下，支部委员会和党小组会就差很多。只有21.2%的党支部能按照每月召开一次的要求召开支委会，而有将近一半的党小组不能按照每月召开一到两次的规定召开小组会议，并且有23.6%的党支部没有成立党小组，主要是国企、事业单位和行政村党支部。在编入党小组的党员中，有3.2%的党员从没有参加过党小组会，38.2%的被调查者认为党小组会“流于形式，内容空洞，浪费时间”。而对于党课，有35.1%的党员定期参与，62.3%的党员一年参加4次以上，只有2.6%的党员没有参加过。农村党课落实情况不容乐观，不少地方长期没有党课，有些地方以健康养生知识讲座代替党课。而非公有制企业和社会组织中党支部无论是组织活动，党员参与还是活动质量，整体不如其他组织，如有的企业一共有120名党员，分布在100多个商场，在召开支部党员大会时，每次出席的不超过10人，远远低于支部大会进行决策时的规定人数。

（四）党员的选举权与被选举权容易被虚置

党员参加党内选举或者成为被选举人，行使表决权，是党员参与党内政治生活主要方式，也是党内民主的重要内容。从当前的选举制度和选举的实际情况来看，都有需要进一步改进的地方：有的党员或党员代表对自己的选举权和被选举权不够重视，对党内选举的民主性和真实性产生怀疑，消极地按照领导意图进行选举。有的党员或党员代表在选举中把人际关系和私人感情放到党性之上，凭个人好恶而不是凭候选人实绩和素质来进行投票。有的选举存在形式主义，党员和代表的候选人提名权没有切实保障，候选人提名由组织或领导单方面决定，一般是“上面定名单，下面划圈圈”，并且缺少对候选人的介绍，缺少候选人与党员和代表直接见面的机会，往往是党员或代表划了圈圈，对候选人长什么样，做什么工作一无所知，这样大大降低了选举的公信力，削弱了党员参与选举的意愿。选举程序和操作方式不当，有的地方为实现领导意图，将候选人产生的程序随意简化；有的地方先物色好人，再进行推荐、酝酿、选举；有的地方在座位安排、选票设计等环节上有意识地采取不利于党员独立表达意愿的方式。另外党内间接选举层级多，直接选举范围小，使党员的诉求表达链过长，层层递减，不利于激发党员参加党内政治生活的积极性。

（五）关于党员参与党内政治生活的相关制度配套性、针对性需进一步加强

党员参与党内政治生活，制度保障很重要，不仅制定各项制度要讲究科学性、针对性，每项制度之间的配套性、契合性也非常重要，只有这样才能发挥出党的制度的整体优势、体系优势。改革开放以来，涉及党员参与党内政治生活的制度，基本上形成了位阶分明的党员权利保障制度体系，但是从党员参与党内政治生活的情况来看，这些制度仍然有许多需要进一步修改和完善的地方。

不同位阶的党内法规在保障党员权利方面的相互衔接、配套还不够。党章作为党内根本大法，是党内制定其他法规的基础和依据。党内其他法规不能与党章规定相矛盾或者相冲突，只能是依据党章规定，对某一个方面作出进一步的规定。准则是仅次于党章的党内大法，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。党章关于党员权利规定了8个方面，都是党员最基本的党内权利。《关于党内政治生活的若干准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就全党政治生活作出了基本规定，是党员参与党内政治生活比党章更加详细的专门大法。目前的这两个准则都对全体党员尤其是领导干部如何过好党内政治生活提出了12条准则，在不同的历史时期，都非常具有现实性和针对性。但是这两个准则内容上不可避免地会有重复性，可能会给广大党员和领导干部造成具体执行依据上的困惑，如何正确处理这两个准则的关系，是广大党员和领导干部必须加以厘清的问题。

有些保障党员权利的法规需要补充新的内容。通讯和科技的发展，极大地改变了人们的生活方式、工作方式和交往方式，党员参与党内政治生活出现了许多以前没有的新的途径和方式，党员参与党内政治生活也遇到了新的问题和挑战。例如，虽然党章和党员权利保障条例，都规定党员有权在党报党刊上参加关于党的政策的讨论，但是随着媒体技术的发展，尤其是微博、微信等自媒体成为人们获取信息、发表意见和建议的新平台，如何规范党员在新媒体上发表对党的政策的意见和建议，新的党内法规应该有所体现。另外，随着社交网络的发展，一些党组织已经开始探索如何通过网络过组织生活，进行网络党建，但是在网络中党员的权利如何保障，网上党组织生活合不合规范，也需要党内法规来进行规定。

完善党内政治生活的建议

党员积极参与党内政治生活，是党具有活力的重要源泉，推动党员参与党内政治生活各项权利的落实，是一个系统工程，涉及党的建设的很多方面，就当前存在的主要问题来看，我们应该着重从以下几个方面努力。

（一）积极推动党务公开，制定《中国共产党党务公开条例》

党务公开，是党员了解党内事务，参与党内政治生活的前提和基础，也是党员在党内行使自己合法权利的基础，是党内民主发展的重要标志。党的十六届四中全会提出“逐步推进党务公开”，党的十六届六中全会进一步提出“积极推进党务公开”，党的十七大报告则明确把“推进党务公开”作为党内民主建设的一项重要举措加以强调。2010年9月中共中央办公厅发布了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，是我们党推动基层组织党务公开的重要规范性文件。党的十八大报告提出了要“增强党内生活的原则性和透明度”，再一次强调了党务公开对于发展党内民主的重要性。党务公开工作虽然在不断地稳步推进，各级党组织根据中央精神建立了相关的党务公开的制度，但是从目前党员参与党内政治生活存在的问题来看，党务公开的空间依然很大，需要进一步扩大党务公开的内容，拓宽党务公开的范围和形式，提高党务公开的质量。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出要研究制定《中国共产党党务公开条例》，要确保党务公开条例与党员权利保障和党纪处分相关条例配套相一致，抓紧制定，为党务公开提供更加有力的党内法规依据，为建立长效高质的党务公开工作打牢制度基础。

（二）不断丰富和改进“三会一课”的内容和形式，切实增强党内生活的时代感和吸引力

“三会一课”作为党员参与党内政治生活的重要途径和方式，是改革开放后在实践中探索出的党的建设的重要成果，实践证明对于党员参与党内事务、党组织开展工作是有效的。要进一步提高“三会一课”的严肃性和规范性，严格“三会一课”的时间底线标准，明确基本流程，出台“三会一课”制度的工作标准、考评标准，提高基层支部书记开好“三会一课”的能力。丰富和完善“三会一课”活动的内容，提升其质量。党规要明确“三会一课”在加强党的基础组织建设，保障党员参与党内政治生活中的基础地位和作用。结合各地各单位实际情况，提升“三会一课”内容的针对性，把“三会一课”的内容与各地方各单位日常工作紧密结合起来。创新“三会一课”的载体，拓宽党员参与的途径和方式，探索利用QQ群、微信群和其他新媒体，拓宽党员积极参与党内事务的渠道，不断提升“三会一课”的吸引力。

（三）改进和完善党内选举制度，为党员权利的落实打好制度基础

切实保障党员和党员代表的选举权，实现充分体现选举人意志的党内选举，是党员参与党内政治生活的重要保障。新修订的《政党领导干部选拔任用工作条例》提出了新的合格干部的标准，即“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”，在选拔干部的过程中，比以往更加注重党组织在干部选拔中的作用，更加注重对干部的实绩考察，着力解决“唯分、唯票、唯年龄、唯GDP”问题。但是在实际的干部选拔中，有些地方走上了另一个极端，变成只听党组织的意见，普通党员的提名权作用没有发挥出来。党内选举，虽然规定了党员和党代会代表有提名、推荐候选人的权利，但对于如何提名、酝酿过程如何操作、征求意见面应该达到多少，应采取哪种方式征求意见等，都没有作出具体明确的规定，使党员的提名权缺乏制度保障，导致实际操作中候选人往往是由上级党组织或者领导指定。改变党代表领导干部过多的局面，增加优秀党员、基层干部、没有担任领导职务的党务工作者、党的理论工作者的代表比例。改进候选人与党员或代表见面的有关规定，切实改变选举时对候选人不熟悉、不了解甚至不见面的情况。改进选举投票和表决办法，充分保障党员选举时可以赞成、反对、弃权和另选他人的权利。除非在特殊情况下，一般都要坚持差额选举的原则，提高差额的比例，优中选优，杜绝“陪选”。增加党内选举的透明度，保障党员的知情权和监督权。建立健全党内罢免机制，对党员选举产生的代表或者领导人建立罢免制度，切实保障党员享有的罢免权的行使。

（四）增强党员的权利意识，树立正确的权利义务观，做合格党员

党员有效地行使党内权利，离不开对享有权利的熟悉程度，更离不开具有正确的权利义务观。要着重从三个方面强调党员的权利意识：一是确立权利平等的意识。任何一位党员，无论其职务高低，党章赋予的权利都是平等的，任何人没有凌驾于其他党员或组织之上的权力。二是确立党员的权利和义务相统一的意识。党员行使权利是一种责任，党员履行义务也是一种责任，没有不履行义务而只行使权利的党员，这是马克思主义权力观的基本观点。每个党员都要珍惜享有的党内权利，但是又不能滥用权利，不能以行使权利为借口进行违背党的宗旨的活动。三是用好批评与自我批评的武器。树立正确的权利义务观，提高党员参与党内政治生活的质量，离不开积极的批评与自我批评。党员参与党内政治生活、进行批评与自我批评必须讲真话，必须坚持团结——批评——团结的原则来进行，应该说，党内没有批评不得的人和事，否则党内就没有有力的监督，但是批评必须有根据，摆事实、讲道理，不能随意捏造、歪曲事实，要把那些搞历史虚无主义，歪曲党史国史、污蔑党的领导人的言论与批评精神区别开来。党员只有参与党内政治生活时敢于批评、勇于自我批评，这样才能切实提高党内生活质量，才能保持全党的团结统一和创造活力，不断发展马克思主义政党的先进性和生命力。

原标题：党员参与党内政治生活问题研究

（此文原载于《中国特色社会主义研究》2016年第6期，注释略，节选，有改动）