不久前，“小区拆围墙”话题引发社会各界舆论热议。2016年2月6日，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），其中提出原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。在民众、媒体、专家各抒己见的同时，住建部、国家发展和改革委员会等部门对《意见》进行了进一步解读。最高人民法院在发布《关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》并答记者问时，也回应了“开放小区是否与物权法违背”的问题。

     “围墙”之争背后，反映的是我国城市及交通规划、管理存在的问题。为了进一步析原因、明对策、鉴经验，《中国发展观察》记者采访了中国城市规划设计研究院副院长杨保军、国家行政学院教授丁元竹。

交通拥堵源于对城市发展规律缺乏深刻认识

近年来，交通拥堵已经成为我国大城市的普遍现象。以北京为例，20世纪90年代以来，北京陆续建设了一系列环城快速公路，城市道路也不断加宽；轨道建设迅速推进，到2020年将建成轨道交通线路19条；另外，还采取了机动车限购、尾号限行等政策措施。但是，北京的交通拥堵依然严重，且有愈演愈烈之势。

“究其根源，是我们对以北京为代表的中国城市发展规律认识不足所导致的。”杨保军说。他分析称，在没有清醒和深入研究中国城市自身发展规律的情况下，我们提出的很多措施难免存在目标和效果相背离的情况。例如，在北京不断修建的环路，初衷是分流过境交通，减少内外交通的干扰，但这种措施往往带来沿环路的高密度开发；再例如，北京等很多大城市采取的限购、限号等对策，实际上是没有很好地研究透彻交通设施供给侧如何优化和提升效率，就简单地从交通需求侧提出管理措施，这些只能是治标对策，无法达到治本的目的。

接受本刊记者采访的两位专家认为，具体来看，造成当前大城市交通拥堵的关键性原因包括以下四个方面：

一是车辆爆炸性增长。“改革开放30多年来，货运、客运、私家车等各种车辆呈现爆发性增长。”丁元竹介绍，2003年北京市私家小汽车保有量为100多万辆，现已超过500万辆。2005年全国民用汽车3000多万辆，2014年年底达到1.4亿多辆。

二是人口过于集中。丁元竹以北京为例分析说，目前北京市有常住人口两千多万，面积1.4万多平方公里，人口主要集中在城区，特别是三环以内。杨保军进一步分析称，除此之外，北京更重要的职能是要满足作为一个13亿人口大国首都的职能，在行政手段对于配置资源仍然具有较强话语权的当下，这种首都职能带来超强的经济、政治等相关活动。

三是城市规划和布局中就业和公共服务过于集中。丁元竹认为，北京各类公共服务都集中在中心城区，如三甲医院、各类优质教育资源都在二环、三环以内，人们必然向这些地方聚集；此外，就业也过于集中，如金融街等地。

四是交通文化的扭曲。丁元竹说，一个城市的交通需要四个因素：交通工具、交通设施、交通法规、交通文化。交通法规意识应该潜移默化在每个人的交通文化当中。北京为什么交通事故越来越多？为什么交通拥堵体现得越来越没有规律？其中一个重要原因就是现在车辆增加太快，生手上路特别多，交通法规意识差，导致交通秩序混乱。他举例说，在美国的高速公路上，车距在100米到150米之间，而在国内前后车距不到5米，还不断有各种超车现象。杨保军亦强调，我们大量存在诸如“中国式过马路”等问题，不人性化、不精细化的设计比比皆是，也是导致交通拥堵、秩序混乱的重要原因。

治堵不能扬汤止沸，而要釜底抽薪

两位专家表示，解决长期存在的城市交通拥堵问题，不能扬汤止沸，而要釜底抽薪，多方配合，多管齐下。

首先，交通建设应与城市空间形态相得益彰。

杨保军认为，一方面，交通系统需要积极应对，主动引导城市空间形态和布局；另一方面，城市用地和空间形态布局也应该遵循城市交通发展的基本原理，合理确定用地属性、开发强度和密度。丹麦的哥本哈根、巴西的库里蒂巴、美国的温斯顿－塞勒姆等城市，其城市空间布局与骨干交通系统就实现了良好的协调和互动。他进一步分析道，有时候交通是刚性的，城市空间布局形态应该顺从交通骨干体系的发展，合理布局。没有交通骨干网络就不会有城市空间发展的形态。而有的时候，城市重要功能区是城市的重要锚固点，交通设施应该顺应这些重大功能区的选址，优化交通体系布局以支撑其发展。

丁元竹以北京为例谈道，大规模的轨道交通要与周边的卫星小城镇有机结合起来。如北京地铁四号线、一号线非常拥挤，很多人上班在市区、居住在郊区。可以在郊区地铁附近建设一些工业园区、产业园区甚至金融园区，通过扁平化的形式来运作产业，把就业、生活和公共服务的供给相结合，发展一些有特色的就业与产业有机配合的卫星小城镇。这样就能使城市形态建设与公交系统建设配合起来，既能提高生活质量，还能解决交通拥堵问题。

其次，进行交通的“供给侧改革”。

在杨保军看来，在交通供给侧方面，我们差距最大的、或者说目前阶段需要大幅度提升的工作集中在微观层面。交通设施供给应当进一步按照精细化、人性化的目标进行改进和提升，结合城市设计工作的推广，尽快建立起交通设计与城市设计相互支撑、相互融合的机制和制度。例如，城市道路应该有快速路、主干路、次干路、支路等等，轨道交通亦是如此，像北京这样的城市，绝对不能只有现在这样一种常规的“站站停”的线路，而应考虑建设快线、常规线、喂给线等不同功能的线路。另外，将上位规划的理念、措施有效地向实施阶段传递。他说，以四川的北川新县城为例，实际建成的交通设施与规划方案的符合情况高达96%，基本实现了“所画即所得”，这依赖于现场开展的交通工程设计工作。

再次，优化城市布局，实现城市功能分散化、道路公共化。

我国的城市布局为环状，呈现出“摊大饼”的状态，欧美城市则主要是散状发展的。丁元竹介绍说，上世纪20年代以后，美国汽车产业迅速发展，人们拥有小汽车以后搬到郊区，出现了逆城市化的现象。郊区配备了学校、医院等公共资源，甚至有很多人在附近就业，美国很多公司、研发机构都在郊区，这样就疏解了人口，同时也发挥了汽车的作用。

他还表示，从国际城市来看，很多人喜欢拿伦敦、东京等城市来类比北京的问题，尤其是东京，始终被认为其城市交通发展最接近北京。但是深入分析后不难发现，两个城市主导资源配置的方式差异很大。以市场为主导配置资源的东京，城市边上会存在着横滨这样一个经济高度发达的城市，而相同距离范围内，北京周边则是一片“灯下黑”的格局，所有的功能一定会涌进中心城区。主导资源配置的力量在哪里，城市功能就向哪里集中。北京这种高度集中的情况，在全球都很难找到与之相匹配的案例城市。因此，以北京为代表的中国城市发展道路一定是独特的，国外经验很难完全借鉴，中国城市交通必须走出具有自身特色的发展之路，不能照搬其他国家或者城市的现成经验。

《意见》提出优化街区路网结构，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。杨保军认为，中央提出的这些指导思想和原则，是我们规划设计工作的重大变革，也是对行业发展的重大利好。但他同时提醒，要警惕对住宅小区、单位大院开放的“一刀切”， 不能简单地理解为拆围墙、引入机动车的概念。应根据不同小区的现实条件，实现步行和自行车交通的进入，或者公共交通服务的进入、轨道站点出入口的进入，构建开放街区。

杨保军强调，目前，传统的规划设计技术体系还很难适应这种小街区、密路网的模式，当务之急不是讨论是否应该打开，而是应该深入讨论城市的哪些片区更加适合小街区、密路网的模式，哪些片区可以保持一定的私密性和封闭性，并对相关的配套措施进行细致的研究，先做好配套措施建设，防止采取粗暴打开小区的做法。

最后，培育良好的交通文化环境。

“城市的交通拥堵不仅是个城市规划和交通规划问题，还是个交通文化问题，打开路网结构后怎样去管理，相应的法规要及时配备。”丁元竹说，我们不但需要打开交通的末梢，而且要将交通政策落实到社会基层的末梢，落实到具体的人和社会交通文化上。交通既涉及道路配置问题，也涉及车辆购置、制定交通法规、驾驶者的文化素质等多方面问题，需要实现社会各个方面的制度配置之后逐步去实行。