中共十八大以来的高压反腐，有助于遏制腐败增量，但受反腐机构人力所限，清理庞大的腐败存量难以做到。有学者估计，按照目前全国每年惩处一万名左右贪官的反腐力度，要花上近半个世纪才能清理完目前的腐败存量。

        新加坡国立大学课题组近期对制度反腐进行研究，并由此提出建议：对于清理腐败存量，与其有心无力久拖未决，或者选择性惩处，造成反腐的不公，还不如划定条件，赦免所有符合条件的问题官员，既加速腐败存量的清理，也有助于平安着陆的官员安心工作，重新出发，积极施政。

        课题组也认为，对部分问题官员实施赦免需要一定的条件，最重要的是官员不再敢贪，经过了十八大以来持续时间长、力度大的反腐运动力，这项条件已经具备。同时，建立官员财产申报公开制度等有效管用的防腐机制也是必要条件。有条件赦免问题官员也不会与中共“腐败零容忍”的原则相违背，因为该原则适用于十八大以来的所有公私部门与（未来）清廉文化之下的治理体系，用该原则追溯过往毫无意义，重要的是用它来指导未来，巩固不敢贪的氛围，建立不能贪的制度，让不想贪的官员有做事的空间和所需的行政资源与支持。

        以下是报告原文。经国大东亚所授权早报网全文发表。

        中国可以尝试有条件赦免问题官员

        新加坡国立大学东亚研究所课题组

        当前中国持续开展的惩治贪腐行动，对于抑制腐败增量起到了明显效果，也消除了一部分腐败存量，但是仍未彻底清理庞大的腐败存量。中国未来的发展，不仅需要廉洁政府，也需要高效政府。在高压反腐的态势下，很多官员战战兢兢，畏首畏尾，得过且过，全无积极进取之心。官员不作为的问题不解决，全面深化改革的顶层设计就难以落实。下一步的反腐行动，应当为建立廉洁政府和高效政府创造条件。对符合条件的问题官员进行赦免，使其能够重新出发，轻装上阵，既有助于清理庞大的腐败存量，也有助于建立积极作为、锐意进取的政府，在当前的形势下值得认真考虑。

        清理腐败存量需要务实可行的思路

        过去的三十多年里，中国在经济高速发展的同时，也积累了庞大的腐败存量。高压反腐有助于遏制腐败增量，但是要清理庞大的腐败存量，目前的反腐机构人力有限，难以做到。如何清理腐败存量，需要务实可行的思路。

        当前的腐败存量，谁也说不清楚，不过应该规模庞大。有介入反贪工作的学者估算，由于发现难、查实难、处理难，最终能查处的贪官不过12.5%，大多数官员逃脱惩处。也有学者估计，按照目前全国每年惩处一万名左右贪官的反腐力度，要花上近半个世纪才能清理完目前的腐败存量。反贪工作还要涵盖国有企业、事业单位等公共部门，要想全面清理腐败存量，实在是一个不可能的任务。

        在这种情况下，对于清理腐败存量，与其有心无力，久拖未决，或者选择性惩处，造成反腐的不公，还不如划定条件，赦免所有符合条件的问题官员。这样既能加速腐败存量的清理，也有助于平安着陆的官员安心工作，积极施政。

        事实上，如果我们仔细观察中国的反腐实践，特定条件下对贪腐官员进行赦免已是客观存在。例如，许多涉及大案要案的一般腐败官员在交待问题和适当退赃后并未被追究法律或党纪责任，有的受贿行为在官员缴纳贿赂之后也不再追究，不影响党籍与公职。类似的实践如果合理，可以进一步制度化，使同样的赦免条件适用于所有官员，避免因人而异的选择性赦免造成的反腐不公。

        有条件赦免问题官员的做法有其合理性

        中国出现庞大的腐败存量有多方面的原因，有的是个人因素，有的是集团式腐败，有的是衍生于不合理的机制体制。另外一个重要因素是反腐机构长期反腐不力，反腐制度形同虚设，未能及时遏制腐败势头，导致腐败泛滥，从上到下蔓延，甚至形成腐败文化。这种情况不只存在于中国，很多发展中国家也普遍存在。如果有差别的话，中国是腐败与发展并存，在发展中腐败，在腐败中发展；大多数贪腐严重的国家是只有腐败，没有发展。

        在腐败成为一种文化或者规则的情况下，清廉的代价往往很高。官员如果坚持洁身自好，往往受到同僚排挤，孤立于利益交换形成的网络之外。他们想要锐意进取，奋发有为，常常会发现缺乏必需的组织资源与支持力量，工作难以开展，绩效难以表现，升官晋职的机会有限。很多官员发现，不管个人愿不愿意，要想有所作为，常常不得不按照腐败文化下的规则行事。

        有学者从发展的角度，高度评价中国的贤能政治（meritocracy）。但是从反腐所掀开的中国官场一角来看，在腐败文化渗透之下，中国的贤能政治有能少贤。很多贪官在出事之前都是一方能人，常被评价为有魄力，能干事。很多人因此感慨，为何能人与贪官常为一体。这看似悖论，其实是腐败文化与绩效主义结合之下的常态。只有腐败文化，没有绩效主义或发展主义，是很多第三世界国家的情形；既有腐败文化，也有绩效主义，是中国过去三十多年的情形；而贤能政治要求的清廉文化和绩效主义，是尚未实现的理想目标。

        在清廉文化已经建立起来的社会里，赦免贪腐官员没有任何合理性。但是在腐败文化盛行的社会里，在高压反腐取得成效的阶段，在从腐败文化往清廉文化转型的时期，对符合特定条件的官员进行赦免是合理的。在过去反腐不力、腐败文化业已形成的情况下，腐败文化对于官员的行为有着重要影响。他们身处其中，要想开展工作，很难洁身自好，外在的文化与环境要负主要责任。当然很多大贪特贪的官员，其所作所为不能归咎于腐败文化。他们应当为自己的贪腐行为负主要责任，因此不在赦免在目前的反腐运动中，对符合条件的问题官员进行赦免，并不完全是因为腐败存量难以清理而采取的权宜之计。它也是对反腐运动进行明确定位的需要。反腐运动应当聚焦于清理腐败文化，而不是惩处腐败文化下的大多数官员；反腐运动的长远目标是从腐败文化到清廉文化的转型，最终建立起“不敢腐、不能腐、不想腐”的新文化。有条件有限度赦免问题官员的做法，一方面使得目前的反腐运动能够聚焦于腐败文化，聚焦于重大、突出的腐败案件，另一方面帮助中国的政治文化和体制转型，从有能而少贤的体制过渡到既有能又有贤的体制，避免堕入有贤而无能的陷阱。

        实施官员赦免的条件已经具备

        有条件赦免官员的做法在国际上已有一些先例。为了结束长期的种族隔离或者流血冲突，为了和平稳定的政治转型，很多国家或者社会进行了有条件赦免官员的尝试。例如，南非成立了真相与和解委员会，旨在弄清过去事实真相的基础上促进全国团结和民族和解，其下的特赦委员会受理特赦申请，申请者通过提供真相换取不予法律追究的和反腐相关的最有名的案例是香港1977年对警察队伍实施“局部特赦令”。1960年代以后，香港经济起飞，但是社会发展相对滞后，为了公共服务而贿赂公职人员的做法非常普遍。消防人员先收钱才灭火，救护人员先索取“茶钱”才接送病人到医院。在各部门中，警察的问题最突出，贿赂贪污等成了一种生活方式，腐败文化盛行。1974年廉政公署成立后，大力调查警队贪腐情况，大量警员受到牵连，不少警察提前退休，有的设法移民，离开香港，前往没有引渡协议的国家或地区。当时的警务人员薪水低，贿赂一部分作为收入补助，一部分用作支付线人的报酬，小规模的贪污当时被认为是合理的。廉署对大量警员的调查激起他们的不满，数千名警员及其家属于1977年10月28日冲击廉政公署，爆发严重的警廉冲突，当时的总督发出局部特赦令，宣布除了已被审问、正被通缉和逃往海外的人士，任何人士在1977年前犯下的贪污罪行，一律不予追究。此后，香港的警廉冲突平息，结合加薪等廉政制度建设，香港最终成功地扫除了腐败文化，建立了清廉文化。

        中国反腐碰到的问题之一是如何处理腐败存量，这个问题还没有严重到种族矛盾、政治冲突或者警察、官员造反的地步。所以中国如果考虑有条件赦免问题官员，并不是为了民族和解、政治和解或者社会稳定，而是为了加速建立清廉文化，建立贤能政治。除了重大突出案件，对大部分问题官员应以“治病救人”为主。

        在中国实施官员赦免，同样需要一定的条件。最重要的条件是官员不再敢贪，腐败增量得到遏制。这一条件如果不具备，有条件赦免官员的做法只能事与愿违。中国这方面有过很多教训。例如，1980年代后期，社会对腐败极其不满，所以1989年最高法院和最高检察院宣布，凡有贪污、受贿、投机倒把等犯罪行为的人，如果限期内自首坦白、积极退赃或检举他人有功者，将从轻、减轻处罚或免予刑事处罚。这样的措施最终毫无效果，腐败反而愈演愈烈。最重要的原因是高压反腐不能持续、深入，官员不敢贪的氛围根本没有形成。

        2000年中国很多省份推出廉政账户，其中也有赦免贪腐官员的设计，但是廉政账户也没有发挥预期功能，最终只能不了了之。究其原因，还是当时的高层缺乏反腐的政治决心，不敢贪的氛围未能形成，更不用说不能贪和不想贪了。没有真正的反腐，不管是有条件赦免官员的做法，还是其它的廉政措施，只可能失败，不可能成功。

        这一次的反腐运动力度大，持续时间长，打了大老虎。更重要的是，重点打击十八大之后仍不收手的官员，反腐已经有了相当的震慑力，不敢贪的氛围开始形成，为下一步实现不能贪和不想贪的目标打下了很好的基础。官员不敢贪是很重要的一步。迈出了这一步，对部分问题官员实施赦免的条件就已经具备。同时，建立官员财产申报公开制度等有效管用的防腐机制，也是必要条件。有了这些条件，再来赦免问题官员，效果应当大不相同，不能用以前的失败来否认未来推行的合理性和必要性。

        有人担心，有条件赦免会导致无异于承认中国共产党和政府治理腐败无能为力，这将会严重削弱当局的合法性基础，从而使民众寒心。这种担心是多余的，中国执政党和政府的合法性相当程度地建立于取得的经济社会发展成就之上，赦免贪腐官员对其合法性影响有限。

        还有人担心，有条件赦免问题官员与中共“腐败零容忍”的原则相违背。这种担心也是没有必要的，“腐败零容忍”作为原则适用于十八大以来的所有公私部门，也适用于（未来）清廉文化之下的治理体系。但是它不适用于十八大以前，因为十八大以前上层没有“腐败零容忍”的政治决心，腐败愈演愈烈也是一个不可否认的基本事实。用这一原则来追溯过往毫无意义，重要的是用它来指导未来，巩固不敢贪的氛围，建立不能贪的制度，让不想贪的官员有做事的空间和所需的行政资源与支持。