民族、宗教的宪法、法律规定有待制定和修改

　　王小宁

　　中国有关民族、宗教的立法是滞后的，至今没有制定《少数民族法》、《宗教法》。在《宪法》中有关少数民族、宗教的规定也过于笼统、简单，并有不妥之处。已有的法律有《民族区域自治法》，但五大民族自治区始终没有制定实施细则，使之很难执行。我的意见，应修改《宪法》中有关民族、宗教的规定，应该制定《少数民族法》、《宗教法》，还应制定《西藏、新疆是否独立住民公决法》;鉴于西藏自治区、新疆维吾尔自治区的特殊性，应制定《西藏自治区基本法》、《新疆维吾尔自治区基本法》。要撤销《刑法》中第一百零三条组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一罪和煽动分裂国家、破坏国家统一罪。

　　《宪法》第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”这一条总的是好的，但其中“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”应删除。《宪法》应规定，西藏、新疆地区可以对是否独立进行住民公决。在各民族“都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”中，“保持”与“改革”成为选择的关系了，应该可以同时实行。所以，这句应改为：各民族“都有保持本民族风俗习惯的自由，改革本民族的风俗习惯，必须本民族自愿。”

　　《宪法》第一百一十三条第一款：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”这一规定有个问题，即：“适当名额”到底是多少?是否要对实行区域自治的民族以外的少数民族予以照顾?比如，在西藏，除了藏族以外，是否要对人口很少的门巴族、珞巴族和尚未确定族称的僜人、夏尔巴人等的代表比例予以照顾?还有，现西藏的汉族越来越多，汉族的代表比例应是多少?能不能明显少于人口所占比例?现规定显然是有漏洞的，这会造成明显的不公平和纠纷。我建议应改为：“各行政区的人民代表大会中，少数民族等的代表比例应略高于人口所占比例。非主体少数民族的代表比例应略高于主体少数民族。”这一规定表明，不但实行区域自治的民族，而且其他少数民族代表比例都应略高于人口所占比例，汉族的代表比例将略少于人口所占比例，但也不能太低。当然在实施上可以有个过程，比如五年内实现。

　　《宪法》第一百一十三条第一款：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中，应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。”第一百一十四条：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”我认为这两条应撤销。解放战争时，华东野战军代司令员为粟裕，他是一位少数民族。华东野战军八十万人，很少有少数民族，但为什么不找一个汉族司令员，因为一将难求。(后陈毅任司令员，中央明显规定：军事指挥归粟裕。)是什么民族并不重要。不能说，只有本民族的公民才能代表本民族的利益。一个政治品质，领导才能、政策水平都很好的干部，要比他是哪个民族的干部更重要。并且上述两条法律规定，造成副职过多。比如，新疆维吾尔自治区政府，如果有一个哈萨克族的副主席，就要有不止一名维吾尔族、汉族的副主席，还应有其他少数民族的副主席。这种法律规定，造成全国人大、各省市自治区人大、各省市自治区政府副职过多。一定要“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”会造成自治区、自治州、自治县人大、政府一把手不称职。中国五个民族自治区，有四个汉族人口都最多，“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”是否合适?已经有了在人大代表中，少数民族比例略高于人口比例，在公务员中少数民族比例应与人口比例相适应的法律规定，就没有必要再规定应当由实行区域自治的民族的公民担任人大主任、副主任、政府一把手了。

　　《宪法》对宗教的规定也有问题。对于宗教的内容，应在第一章总纲中规定。中国有近一亿宗教信徒，将来可能发展到两亿、三亿。宗教和宗教制度涉及社会各方面，影响很大，所以应在《宪法》第一章总纲中对宗教制度、国家基本宗教法律规定做出规定。现行《宪法》把有关规定写入了第二章公民的基本权力和义务，的第三十六条。第三十六条的内容多数不是讲公民权力和义务，而是讲宗教制度、国家基本宗教法律规定。在《宪法》第一章总纲中对宗教制度、国家基本宗教法律规定，还应该有：可以创立新宗教，或新教派;宗教应实行自主管理;宗教可以与国外宗教交往;政教分离，宗教与教育分离;等。第三十六条第三款：“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”第四款：“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”是不适当的，应撤销。前者含有对宗教的歧视的意思，相关内容可写入《宗教法》。后者违反自由原则。应合于惯例，全世界的天主教主教都由罗马教皇任命。外国宗教团体并不反华，中国的宗教团体与外国宗教团体可以交往，可以有支配关系。只要政教分离，宗教与教育分离，宗教对国家就不会有不好的作用。

　　《宪法》第二章公民的基本权力和义务中有关宗教的内容，除公民宗教信仰自由外，还应突出信教公民不应被歧视。比如，规定：信教公民可以担任公务员、军人、司法人员等，信教公民获得社会保障、奖励等不受影响。在现实中，信教公民被到歧视的情况是非常严重的。

　　有人认为，已经制定了《民族区域自治法》，就用不着再制定《少数民族法》了。这不对。《民族区域自治法》是机构组织法，而《少数民族法》是实体权利法，《民族区域自治法》只关乎了建立民族区域的少数民族，而《少数民族法》关系到所有少数民族。

　　我认为《少数民族法》应写些如下内容：

　　1、少数民族的识别和认定，民族认定的撤销或改变;

　　2、少数民族语言文字的规定。少数民族有使用和发展本民族的语言文字的自由，但不可能所有少数民族都有自己的语言文字。国家应规定官方少数民族文字为：藏文、维吾尔文、蒙古文、朝鲜文、哈萨克文、俄文，共六种。官方地区少数民族语言应有二十种左右。但在行政工作、执法和诉讼等时，政府负责提供少数民族语言文字翻译。少数民族教育可分成三种：民族语言文字教学、汉语言文字教学和汉族少数民族双语教学，由少数民族任选;

　　3、保护少数民族风俗习惯，如果要改革，必须少数民族自愿，政府不要干预;

　　4、优先对少数民族实行社会保障;

　　5、国家支持少数民族地区经济社会发展;

　　6、汉族应该首先做到对少数民族团结、友好、互助，不歧视少数民族，帮助少数民族发展、进步。少数民族应做到对汉族团结、友好、互助，不排斥汉族;

　　7、对少数民族、汉族都实行迁徙自由、居住自由。鼓励汉族与少数民族相互来往、交流，使各民族相互融合;

　　8、各民族之间通婚自由。同时尊重少数民族的婚姻习惯;r> 9、保障少数民族宗教信仰自由，宗教活动自由;

　　10、对少数民族的政策优惠，仅适于贫困、落后地区的少数民族;等。

　　中国有一系列的有关宗教的政府法规，人大决议、两高司法解释，却拒绝制定《宗教法》，其目的是使宗教处于无法和法制不健全状态，政府更易对宗教事务进行干预。2004年国务院出台一个《宗教事务条例》。对这个条例，我认为问题是严重的。它让政府对宗教管得过多，过严，对宗教限制过多，实际上是限制宗教发展。新疆政府提出的“非法”宗教活动二十六种表现形式，是更为直白的表露。比如：“3、由未经爱国宗教团体聘任、无宗教教职资格证书的人员组织、主持宗教活动、举行宗教仪式。4、未经批准，在本宗教活动场所以外的地方进行有组织的宗教活动。宗教教职人员和信教人员在本宗教活动场所以外地方讲经布道、聚众进行宗教活动。5、未经批准，擅自从外地搬请宗教教职人员。未经批准，擅自邀请内地宗教教职人员来我区进行宗教活动。6、自封传道人，随意发展教徒。擅自祝圣神职人员。擅自接受国(境)外宗教组织的祝圣。7、非法开办教经班(点)，修道班、神学班，未经批准私带学经人员。10、给未领结婚证者以念“尼卡”等宗教仪式结婚，未依法办理离婚手续而以念“三个塔拉克”就离婚等方式干预婚姻。11、恢复或变相恢复已被废除的宗教封建特权和压迫剥削制度，搞“教主”继承，放口唤，派阿訇，收宗教课税。12、在宗教活动场所架设高音喇叭进行宗教活动。13、利用参加婚礼、葬礼、家庭聚会，以及“麦西来甫”等机会，进行“太比力克”等讲经布道活动。15、内地非法宗教组织以派遣人员、培训骨干和提供资金等方式，拉拢我区信教人员，培养地下势力，建立非法宗教组织。16、未经批准，擅自进行“活佛转世”，以及跨地区进行活佛转世灵童的寻访、认定。18、未经批准，擅自编辑、翻译、出版、印刷、复制、制作、发行、销售和传播宗教类非法出版物和音像制品。19、未经批准，利用数字出版和互联网、手机、移动存储介质等媒体宣扬、传播宗教。20、非法使用卫星地面接收设施，收听、收看、传播境外宗教广播电视节目。21、擅自组织、参加非由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织的赴国外朝觐活动。22、未经批准，擅自接受国(境)外组织或个人宗教性捐赠。接受境内非法宗教组织宗教性捐赠。23、未经批准，擅自参加国(境)外宗教组织的各种培训和会议，擅自与国(境)外宗教组织联系进行宗教活动和交往等。参加境内非法宗教组织的各种培训和会议等。24、境外组织和个人以经商、旅游、讲学、留学、文化交流以及给受灾地区捐款、捐资助学、扶贫帮困、防病治病等为名，进行宗教传教活动。25、未经登记和批准，私设活动点。未经批准，擅自新建、改建、扩建宗教活动场所或者修建其他建筑变相用以宗教活动。以出资修建为由把持操纵寺院。26、未经批准，在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像。”

　　在规定中有很多“未经批准”，实际上都不应该由政府批准，应是宗教团体、宗教教职人员自主的宗教活动。在规定中还有很多不准，实际是对宗教发展的限制。不论国务院的《宗教事务条例》，还是新疆政府提出的“非法”宗教活动二十六种表现形式，都是违宪、违法的。

　　我认为《宗教法》应写些如下内容：

　　1、应保护两个自由：宗教活动自由，公民宗教信仰自由。前者应强调宗教团体的自主管理，后者应强调对信教公民不得歧视;

　　2、应规定，除了五大宗教以外，可以创建新宗教、新教派。这才能真正体现宗教活动自由。法轮功可以成为新宗教，地下教会如不能与现有基督教、天主教教会统一，可以成为新宗教;

　　3、政府应该对宗教进行管理，但要尽量少管。对宗教团体只注册，不审批。只有宗教团体、宗教教职人员违法才管。管理采取先警告，警告不听再处罚;

　　4、对政教分离，宗教与教育分离，两大宗教分离原则进行细化规定，防止出现歪曲。政教分离就是，宗教教职人员不能发表政治言论，不能从事政治活动，不能在政权机构任职。也就是说，今后不能有“政治和尚”。 宗教与教育分离就是，在普通学校中不能有宗教教育，未成年人不能进入宗教学校学习，不能成为宗教教职人员。但并不禁止未成年人在家长带领下参加宗教活动;

　　5、应规定“邪教组织”的定义和认定标准。中国非常奇怪的是这个定义和认定标准竟然出现在两高的司法解释中(法释(1999)18号)。其第一条：“刑法第三百条中的‘邪教组织’，是指冒用宗教、气功或者其他名义建立、神化首要分子，利用制造、散布迷信邪说等手段蛊惑、蒙骗他人，发展、控制成员，危害社会的非法组织。”两高没有立法的权力，并且对邪教组织的法律规定也不正确。对于“邪教组织”的定义和认定标准应写入《宗教法》。认定邪教不能由政府认定，应由最高法院或宪法法院认定，并决定法律处罚、取缔。在外国对认定邪教采取非常慎重的态度;

　　6、应该允许宗教团体、宗教教职人员与外国联系，如果有国际惯例，中国的宗教团体和宗教事务受外国势力支配也是允许的。当然，外国势力不能干预中国内政，更不能搞颠覆、破坏、分裂活动;

　　7、应该制定宗教教职人员的行为规范，当然管理还是由宗教团体自行进行，政府只是在其严重违反《宗教法》的情况下，才出手处罚;

　　8、可以将宗教较多出现的违法犯罪行为列出，如出现犯罪行为，司法机关可以介入查处;

　　9、宗教团体、宗教教职人员不得从事、参与商业活动，宗教的收入应来源信徒自愿捐赠等，在经济困难时，国家可以给予补助、救济;

　　10、宗教教职人员不得拥有私产，不能接受信徒的捐赠。宗教教职人员可以纳入社保;等。

　　对《西藏、新疆是否独立住民公决法》、《西藏自治区基本法》、《新疆维吾尔自治区基本法》的制定，对《刑法》第一百零三条 组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一罪和煽动分裂国家、破坏国家统一罪，的撤销，在其他几论中有涉及，本文中就不讨论了。

　　总之，民族问题、宗教问题都应有法可依，严格执法，不能由政府机构、政府工作人员再肆意胡来了。

　　后记：经过二个月时间的写作，中国民族问题的解决十二论终于完成了。它阐述了我对中国民族问题的主要认识，提出了解决中国民族问题的路线、政策。十二论为：

　　1、无文字的少数民族语言濒临消亡不可避免，也不可怕;

　　2、反对少数民族极端分子的暴力和极端行为，也反对政府对和平抗议行动的镇压;

　　3、搞好民族团结、稳步推进民族融合;

　　4、三十年来中共在民族问题上执行的是极左路线;

　　5、只有实行宗教自由，才能解决民族问题;

　　6、坚决反对极左的民族、宗教路线;

　　7、民族、宗教的宪法、法律规定有待制定和修改;

　　8、西藏问题应如何解决;

　　9、新疆问题应如何解决;

　　10、中共民族路线政策的失败;

　　11、外国对西藏、新疆问题的影响有限;

　　12、允许主张地方独立，允许进行是否独立的住民公决。