朱妙宽：完善干部人事制度 ——关于“十四五”规划的十四条建议（二）

点击：作者：朱妙宽来源：昆仑策网【原创】发布时间:2020-08-18 09:29:11

【编者按】遵照习近平总书记关于“要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为‘十四五’规划建言献策”的指示精神，本文作者朱妙宽同志提出了关于完善社会保障制度、干部人事制度、财政制度、教育制度等四个方面共十四条建议。经授权，昆仑策网分四篇陆续编发，以供研究参考。

已发第一部分可点击文后【相关阅读】。以下为“第二篇完善干部人事制度”，提出了三条建议：（四）建立健全基层领导干部直接选举制度；（五）建立各级领导干部财产和收入公开制度；（六）建立易腐岗位干部年检制度和权力制约监督制度。

二、完善干部人事制度

建议四：建立健全基层领导干部民主选举制度

在马克思恩格斯积极参与制定的世界上第一个共产党——共产主义者同盟的章程中规定：全党各级委员会一律民主选举产生，不能由上级任命，并且随时可以罢免。这是党内民主制原则最基本最重要的体现。各级党政主要领导干部要从等级任命制逐步改革为民主选举制。实行普选、随时撤换、给予低薪的巴黎公社原则，为马克思和恩格斯所肯定，就是为了消除无产阶级掌握政权后可能产生的新的特权。消除特权的唯一办法就是实行普选制。列宁说，“民主是大多数人的统治。只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。……从民主的一般的、基本的、起码的道理出发，无疑会得出这样的论点。”【9】列宁还说：“从人民专制论的观点看来，首先必须切实保障充分的宣传自由和选举自由，然后召开真正全民的立宪会议，这个会议应当通过普遍的、平等的、直接的和无记名投票的选举产生。”【10】可见，直接选举是列宁所强调的社会主义民主原则之一。邓小平说过：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”【11】邓小平还说过：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”解决这些问题，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”。【12】在这里居首位的是建立健全干部的选举制度。习近平强调：“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”【13】只有权为民所赋，才能权为民所用。

我国现在已经有一套领导干部选举制度。但是，现在的实际情况是，普通公民的选举权仅仅是三年或五年一次选举乡镇和县级人大代表。人大代表的选举，候选人是怎样产生的，绝大多数选民不知道。许多候选人与选民也不见面，选民根本不认识，这种选举往往流于形式。从基层的乡镇书记、乡镇长到以上各级领导干部，实际上都是由上级任命的。即使实行选举，直接选举和差额选举的范围小、层次低，差额幅度小；选举中不正之风和腐败现象的干扰较大；对选举结果不够尊重，对选举出来的干部随时可以调动。

要针对存在问题和不足，积极探索建立健全领导干部的民主选举制度。其中包括：

1、逐步建立健全地方各级领导干部的民主选举制度。选举制度不只是适用于各级人民代表大会代表，而是适用于各级领导干部。按理，一切掌握党和国家权力的重要岗位都应该通过选举上岗，首先要从完善地方领导干部民主选举制度做起。上级组织决定下派或调动的领导干部，也可规定一定试用期，然后通过选举任命。要尽可能地扩大民主选举制、缩小上级任命制的范围。同时要逐步地尽可能地扩大选举人和被选举人的范围。让更多的人有参加选举和竞选的机会。

2、探索建立健全乡镇和村级领导干部的直接选举制度。间接选举比直接选举、间接民主比直接民主有很大局限性。事实上有许多事情，父亲不能代表儿子，丈夫不能代表妻子，更不用说其他人了。因此，至少在基层单位，在一切可能的场合，应该首先实行直接选举。同时由于我国幅员辽阔、人口众多，直接选举需要由下而上逐步推进。“十四五”期间可以先建立村级、乡镇级领导干部的直接选举制度。以后根据实际情况，可逐步上升。但中央级和省级高级干部属于中央直接管理，中央对他们情况比较了解，而基层群众对他们不够了解，由于直接选举有数千万甚至数亿选民，操作难，成本高，效益低，暂不宜实行直接选举。

3、建立健全地方各级领导干部的差额选举制度。这种差额，不是放几个人做样子，做陪衬，不是只有5%或10%的差额，而必须有更多的差额。有差额才有竞争、有选择。各个候选人必须向选举人充分介绍自己的条件和信息，参选的目的、理由和当选后的施政纲领，也可视情进行必要的答辩。同样，选举人要有充分的知情权和充分的言论自由。要使选举过程成为教育、培训、审查、考核干部的过程，成为人民群众行使民主权利、监督干部、选择干部、当家作主的过程。只有人民群众有提名权和选择权，选举出来的干部才会把群众当回事，才会眼睛朝下，为官一任造福一方，也才能真正消除买官卖官、任人唯亲、形式主义、官僚主义等腐败现象，特别是消除很大一部分行贿受贿的腐败现象。

4、建立健全各级领导干部、人大代表、政协委员持证上岗制度。各类专业技术人员，包括教师、医师、律师、会计人员，乃至某些技师和技工，都要持证上岗；各级领导干部、人大代表、政协委员对党和国家事务负有重大责任，必须有更高的思想道德素质，有更强的从政执政、参政议政能力，必须经过针对性很强的比公务员考试更加严格的考试或考核，取得任职资格证书，持证上岗。既然教师要持证上岗，校长、局长、市长和各级领导干部理所当然也应该持证上岗。为了平稳过渡，目前可以实行新人新办法，老人老办法，新人持证上岗。

5、建立健全选举中的候选人提名制度和报名制度。候选人提名制度是民主选举制度的一个关键环节，没有候选人提名的民主就没有选举的民主。要实行组织推荐、群众推荐、本人自荐相结合，组织提名、群众提名、本人报名相结合，扩大选拔的视野和选择的余地。上学、当兵、招工都需要本人报名，当领导干部一般也应该由本人报名；那些不愿意报名的，或者虽经组织和群众提名推荐，但本人不愿意担任领导职务的人，不适宜担任相应领导职务。

6、进一步完善任前公示制度。不仅要公示拟任人员本人的情况，还要公示拟任人员的家庭成员和社会关系，包括他们的财产和收入状况。对出现重要争议的拟任人员要进行组织审查和二次公示。在干部提拔、任用工作中，要严防官官相护、近亲繁殖、任人唯亲等等吏治腐败，严防公共权力家族化、私有化。以往教训说明，由于选举制度包括公示制度不健全，任人唯亲，以权谋官，以权谋职现象严重存在，在全国各地形成一大批做官专业户、官员大家族。冯军旗，这位挂职县长助理的在读博士生，在题为《中县干部》的博士论文中反映了他挂职的这个有代表性的农业县的“政治家族”现象。该县人口80余万，副科级及以上干部仅有1000多人。在这个每800人便会产生一个副科级及以上干部的县里，他根据一个家族“出干部”的多少，统计出了21个政治“大家族”（副科级及以上超过5人）和140个政治“小家族”（副科级及以上2-5人）。真正让冯军旗震惊的并非金钱构筑的关系网，而是一张由血缘与姻缘构筑的政治家族网。在这个庞大的“政治家族”网络中，一些秘而不宣的潜规则变得清晰可见。比如，官位有“世袭”。比如，凡是副处级及以上领导干部的子女，至少拥有一个副科级以上职务，正科级亦不鲜见。比如，政治家族之间并不割裂，往往以联姻或者拜干亲的方式不断扩大，“几乎找不到一个孤立的家族”。【14】

7、建立健全候选人资格审查制度和考试考核制度。除了现在已经列入的德能勤绩的考核审查外，还要审查候选人的财产情况、家庭情况、家庭及社会关系。对有巨额财产隐瞒不报，或者不能说明其合法来源的，对家庭成员和社会关系中有多名官员的，对家庭成员中有多人移居国外成为“裸官”的，对不够孝敬父母的，对道德品质有问题的，都不适宜作为重要干部的候选人。竞选人大代表和政协委员，要考核参政议政能力，要能够真正站在人民的立场上，代表广大群众的意愿，提出创造性的提案和建议。要根据提案和建议的质量和数量选举人大代表和政协委员。不能凭某种业务技术特长，凭什么明星、冠军、模范、标兵，凭什么名人之后、裙带关系当人大代表和政协委员。不能搞任何形式的血统论和世袭制。

8、建立健全领导职务任期制度、限任制度、任职回避制度和弹劾罢免制度。要尊重选举结果，一般不要在任期内随便调动。任期一般不要少于一届、多于两届，特殊岗位可以例外。选民有权选举官员，也有权举报、罢免官员。要让选举过程和任职过程都成为考核和审查官员的过程。

9、建立健全领导干部权力与责任对等的制度。长期以来，我国权力结构中，权力过分集中，往往“一把手”大权独揽，一言九鼎，集体领导流于形式；而出了问题、造成损失，又以“集体研究”为名不承担责任。正如曾经当“一把手”35年、最终堕落成为巨贪的原广东省纪委书记朱明国所说，“我的体会是，如果你一把手开口了，基本上没有人反对。”由于个人的思想境界、时间精力、认识能力和决策能力都是有限的，这样就容易作出种种错误决策，造成重大损失和严重后果。有些人有多大权力，就能犯多大错误乃至干多大坏事，但是又缺乏责任追究制度，出了问题往往上推下卸，大事化小，小事化了，不了了之，不负责任。因此，必须建立健全领导干部权责对等制度和责任追究制度。

10、建立健全民主选举的法律制度。要广泛借鉴国内外正反两方面的选举经验，建立和完善我国的选举制度和法律法规。加强对选举全过程的民主监督，严格防止和打击非法竞选活动。既不要让选举流于形式，也不要让选举牵扯干部群众过多精力，要寻求两者之间的平衡点。要防止选举中的贿选、舞弊和各种不法活动。要防止选举引起工作秩序和社会秩序的混乱。要为选举的顺利进行和健康发展提供法律保障。

建议五：积极推动立法健全领导干部财产申报公示制度

官员财产申报制度作为防止腐败发生的有效手段又称为“阳光法案”或“终端反腐”，由于其反腐效果被众多国家所验证，目前，全世界已有近100个国家和地区将“官员财产申报制”入法。1987年，全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌就曾建议对官员财产公示进行立法，1994年该项立法曾经列入全国人大五年立法工作计划。此后，虽然全国人大代表、重庆律师韩德云连续7年提出公务员财产公示相关立法建议，但迄今未立法。多年来，我国对于建立干部的财产申报公示制度在不断的探索之中。试点地区的探索和实践，对推进干部财产公示起到了积极作用，特别是起到了宣传推动作用。经过若干年的启蒙和宣传，许多干部对财产公示从一开始抗拒、担忧渐渐走向理解、支持。只要是清正廉洁的干部都会支持建立这一制度。建立干部财产申报公示制度，正逐步成为全社会的共识。

我们要坚定信心，推进渐进式改革，采取“立法支撑、完善配套、干部申报、重点核查、分步公开、形成特色”的做法。可采取对新提任领导干部先行财产申报公示的方式进行突破，逐步建立完善这项制度，用“阳光法案”保持干部队伍的纯洁性，更好地建设廉洁中国。【15】仅仅申报是不够的，还必须公示、公开，否则，群众无法监督。对公示中隐瞒不报的财产要依法予以查处。中国政法大学政府法制研究所研究员王成栋说，十八届三中全会《决定》的解读文章提出，推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国(境)等有关事项公开制度的试点，建立健全对国家工作人员配偶子女移居国(境)外的管理制度，被视为官员财产公示制度正式推出，中国制度反腐终见曙光。“从新任领导干部公布财产，保证公职人员诚实入门，找到了这项制度的切入点，随着官员在体制内的流动，新提任官员的范围会越来越大，更多官员都将被划入需要公示财产的范围。”【16】十八届三中全会已经过去7年，至今官员财产公示制度仍未建立。这是我党我国从严治党、依法治国、深入开展反腐败斗争亟待建立的一项重要制度，建议列入“十四五”规划，认真建立起领导干部财产和收入公开制度。

建议六：建立健全易腐岗位干部年检制度和权力制约监督制度

为了确保汽车安全，汽车有年检制度。为了确保干部清正廉洁，也要对干部实行年检制度，特别是腐败问题多发岗位的领导干部尤其需要建立上级纪检监察部门的年检制度。纪检监察部门不能消极被动地坐在办公室等待干部和群众上门举报，而要积极主动地对领导干部、特别是腐败问题易发多发的岗位进行检查监察。列宁在十月革命后反复强调必须实行全民计算和监督。百年来的实践反复证明，列宁这一思想极其正确和重要。我们的纪检监察机关应该深入基层、深入群众，对领导干部实行深入细致地纪律检查和监察工作。

对腐败多发岗位的问题不仅要彻底查清，而且要追根溯源，标本兼治。既然这些岗位腐败问题易发多发，那就不只是个人思想品德问题，而是有其制度根源，权力没有被关进制度的笼子，权力过分集中而又缺乏制约监督。因此，必须进行权力分解、权力制约、权力监督，必须实行人事公开、财务公开、政务公开，让权力在阳光下运行。必须加强权力运行的事中、事后监督检查。许多腐败行为都是瞒着群众、暗中进行的。阳光是最好的防腐剂。公权力由公众行使或者由集体行使，许多腐败问题就没有产生的土壤和条件。腐败问题，归根到底要从制度上解决，要靠民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度建设解决。

注释：

【9】《列宁全集》第18卷，人民出版社1959年版第273页。

【10】《列宁全集》第9卷，人民出版社1959年版第181页。

【11】《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版第321页。

【12】《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版第327、331页。

【13】习近平：《领导干部要树立正确的世界观权力观事业观》，载《学习时报》，2010年9月6日。

【14】林衍：《一个县的官场生态》，载《中国青年报》，2011年10月26日。

【15】斯阳：《我国干部财产申报公开制度试点的现状和思考》，载《上海党史与党建》，2014年第4期。

【16】陈虹伟：《新任领导干部财产公开：制度反腐开启》，载《法制与新闻》2014年1月9日。

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（未完待续；作者系江苏省兴化市委党校高级讲师，江苏省社科院研究基地特约研究员，中国列宁思想研究会理事，中国政治经济学学会会员，中国历史唯物主义学会会员；来源：昆仑策网【原创】）