朱妙宽：完善社会保障制度 ——关于“十四五”规划的十四条建议（一）

点击：作者：朱妙宽来源：昆仑策网【原创】发布时间:2020-08-16 09:47:55

【编者按】遵照习近平总书记关于“要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为‘十四五’规划建言献策”的指示精神，本文作者朱妙宽同志提出了关于完善社会保障制度、干部人事制度、财政制度、教育制度等四个方面共十四条建议。经授权，昆仑策网分四篇陆续编发，以供研究参考。

以下为“第一篇完善社会保障制度”，提出了三条建议：（一）完善城乡最低生活保障制度；（二）实行基本免费医疗制度；（三）实行均衡生育制度。

现在我国正在编制“十四五”规划。习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。五年规划编制涉及经济和社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关，要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策，切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到“十四五”规划编制中来，齐心协力把“十四五”规划编制好。【1】遵照习近平总书记的指示，现不揣冒昧提出完善四个方面制度共十四条建议，抛砖引玉。

第一篇完善社会保障制度

建议一：完善城乡最低生活保障制度

改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国社会保障制度得到了很大发展。同时，我们也要看到，与许多国家相比，我国的社会保障制度还属于低水平的初创阶段。无论从实际生活需要看，还是从国际对比看，我国的社会保障水平都是比较低的。国家统计局原局长马建堂认为，政府对于社会保障的支出比例过低，是导致居民消费率低的原因之一。2008年中国社会保障支出占中央政府支出比重为7.5%，低于德国的55.5%，加拿大的45.6%，美国的30.2%。【2】2008年之前几年中国社会保障支出占财政支出的比重为11%—12%（最近几年已提高到22%），而发达国家一般在30%—50%之间，中国目前的水平甚至远低于印度、泰国等国的水平。【3】清华大学经管学院副院长白重恩引述一项学术研究结果表明：中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%,有的地区甚至达到50%。社保缴费水平是全世界最高的国家之一,约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍,是G7国家的2.8倍,是东亚邻国的4.6倍。【4】因此，现在必须尽快扭转这种状况，千方百计增加财政对社会保障资金的投入，同时减轻个人在社会保险缴费方面的负担。这样的一加一减必将极大地改善民生，提高人民群众的幸福感；也必将解除民众消费的后顾之忧，大幅度扩大内需，促进国内经济发展的大循环，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

1999年10月我国开始实施《城市居民最低生活保障条例》。2007年我国建立农村最低生活保障制度。开始保障水平很低，其后逐步提高，其标准由各省市规定。民政部新闻发言人李保俊指出，据统计，截至2017年9月，全国共有城乡低保对象5402.6万人，全国平均城市低保标准达到534元/人/月，较上年同期增长百分之9.9；农村低保标准达到4211元/人/年，较上年同期增长百分之16.6。【5】到2020年，云南省城市最低生活保障指导标准提高到640元/人.月，农村最低生活保障指导标准提高到4500元/人.年。青海省城市最低生活保障标准提高到640元/月；农村低保标准提高到4800元/年。2020年7月1日起，江苏南京城乡低保标准统一为700元；常州溧阳市、金坛区城市590元，农村300元；苏州由每月875元提高到945元。2020年，我国已经已经进入全面小康社会，在目前的小康社会中还存在着一些短板，其中一块重要短板是有不少人收入还很低，生活还有困难。

下面是国家统计局2018年农村居民按五等分收入分组的人均可支配收入表（到2019年、2020年会有一定提高，但提高幅度有限）：

【资料来源：国家统计局2019年统计年鉴】

由此可见，2018年我国农村20%最低收入人口平均收入只有3666.2元。这个数字大约也就是我国当年的贫困线。当年我国农村人口有56401万人，也就是约有11200万人年收入在贫困线上下，其中约有5600万人在贫困线以下。

2020年5月28日，国务院总理李克强在回答中外记者提问时讲到：“中国是一个人口众多的发展中国家，我们人均年可支配收入是3万元人民币，但是有6亿中低收入及以下人群，他们平均每个月的收入也就1000元左右，1000元在一个中等城市可能租房都困难，现在又碰到疫情。疫情过后，民生为要。怎么样保障困难群众和受疫情影响的新的困难群众的基本民生，我们应该把这项工作放在极为重要的位置。我们采取的纾困政策，有相当一部分就是用于保障基本民生的。”【6】

事实上，总理讲的这个数据是中国最为真实的现实国情。在强劲经济增长的带动下，虽然有相当一部分群体进入了高收入阶层，而且也有多达4亿的中等收入群体，但也绝不能忽略中国的分配结构仍然是以中低收入群体为主的事实，有相当大一部分群体还在生存线附近徘徊。他们游离于我们的视线之外，他们没有渠道发声，社会也听不到他们的声音，他们是这个社会沉默的大多数。在迈向高收入国家的进程中，这个数字不免让我们更加理性清醒地认识到中国的真实状态，提醒我们不要忘记中国仍然是全球最大发展中国家的事实。北京师范大学中国收入分配研究院课题组分层线性随机抽取了7万个代表性样本，对这一问题进行了分析。

下表是2019年我国家庭人均月收入分布与人口数：

测算结果显示，中国有39.1%的人口，5.47亿人月收入低于1000元，月收入在1000-1090元的人口为5250万人，因此1090元以下的总人口为6亿人，占全国人口比重为42.85%。在这6亿人中，有546万人没有任何收入，有2.2亿人月收入在500元以下，有4.2亿人月收入低于800元，有5.5亿人月收入低于1000元，有6亿人月收入低于1090元。

鉴于上述情况，即将到来的15年，我们要设置三条最低生活保障线（也可以叫最低收入线，或贫困线，或相对贫困线），依次是按2020年不变价计算的月收入500元、750元、1000元。实际收入在最低生活保障线以下的人口，由政府补足至最低生活保障线。跨越这三条最低生活保障线，要分三步走：第一个五年，也就是第十四个五年规划期间，到2025年要使500元收入以下的2亿人口全部达到500元以上（这是全国农村最低标准，城市和有条件的地区应该高于这个标准）。第二个五年，也就是第十五个五年规划期间，到2030年要使750元收入以下的4亿人口全部达到750元以上；第三个五年，也就是第十六个五年规划期间，到2035年要使1000元以下的将近6亿人口的月收入全部达到1000元以上。从目前生活水平来看，农村至少在月收入1000元以上，城镇至少在月收入2000元以上，才能算是日子好过的小康生活。也就是要在15年内扶助6亿人口全部跨越三条最低生活保障线，过上小康生活。这个要求并不高，但这个任务并不轻，必须做好发展经济、公平分配、脱贫攻坚、社会保障等多方面的工作。习近平总书记曾多次引用郑板桥的诗句：“卧听衙斋萧萧竹，疑似民间疾苦声。些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情。”在未来五年、十五年、三十年中，我们要天天记住这四句诗，把目光和心思始终放在6亿低收入人口身上，并不断完善、准确执行国家的最低生活保障制度。

建议二：实行我国基本免费医疗制度

我国已经建立起世界上最庞大的医疗保障网，但是广大农民和部分城镇居民享有的医疗保障待遇还较低，排除在医疗保障之外的费用还较多，加之药价虚高、过度检查、过度治疗，许多患者还面临看病难、看病贵的问题，有些家庭因病致贫返贫。

以下三个表格是我国医疗卫生费用持续上升的统计表。

表1 1978年到2018年全国卫生总费用的统计表

【资料来源：中国统计年鉴（2019）】

表2 1990年到2018年我国城乡人口医疗保健支出的增长情况

【资料来源：中国统计年鉴（1998、2011、2016、2018\2019）】

表3 2013年到2016年我国城乡居民住院费用支出占收入比重

【资料来源：2017年社会蓝皮书第104页，中国统计年鉴（2018）】

表1表明，我国卫生费用持续飚升，占GDP比重持续提高。个人医疗保健支出在卫生总费用支出中的比重从1978年的20.43%增长到2000年的58.98%，2018年回落到28.61%。全国人均GDP2015年比1978年增长155倍，而人均卫生总费用支出增长330倍。表2表明，1990年到2018年28年中，我国城市居民人均年收入增长26倍，而人均医疗保健支出增长近80倍。农村居民人均年收入增长21.3倍，而人均医疗保健支出增长65.2倍，城乡居民医疗保健支出占收入比重都增长到3倍以上。表3表明，就住院患者而言，我国城镇居民住院费用占年收入1/4以上，农村居民住院费用占年收入2/3以上；这是平均数，住院费用高的患者住院费用则远远高于年收入。同时，随着城乡居民收入的提高和医疗保险待遇的提高，城乡居民医疗费用负担呈现出下降趋势。尽管如此，对于低收入家庭和重病号家庭来说，医疗费用依然沉重，导致一些患者因为看病贵而致死致残或者致贫返贫。

解决看病贵问题，必须做好以下工作：

1、严格管控药品价格。严格管控生产厂商的供产销、成本、利润、价格、收入分配、灰色收入、灰色支出等各个方面，管控各种渠道和手法的药品涨价。采取措施鼓励和保障低价药品的生产。药品监督部门和市场管理部门要充分发挥自己的作用，确保患者用药的低价、高效、安全。

2、深化医院改革，加强医院管理。坚决彻底解决“以药养医”、“药品加成”的体制机制，保护好患者利益。遏制和消除一切过度检查、过度用药、过度治疗现象。必须加强医德医风建设，要彻底消除吃回扣、收红包等消极腐败现象。

3、加大政府对医疗卫生经费的投入。我国政府对医疗卫生经费的投入可以在现有基础上增加50%，并逐步继续增加，逐步实现免费医疗。从我国的经济发展阶段和国际经验来看，大幅度增加政府对医疗卫生经费的投入既是必要的，也是可能的。根据近几年统计分析，政府支出占卫生总支出比重与个人支出接近，政府加大50%的支出，居民特别是患者就能减少50%的负担，直至免费医疗，这对患者家庭、特别是贫困人口实在是雪中送炭，功德无量。这当然需要经过一个过程，可以让个人支出比重从30%逐步下降至20%、15%、10%、直至10%以下。同时，如果能解决药品价格过高、过度检查、过度用药、过度治疗问题，我国医疗总费用下降30%是可能的，从而可以免除个人支付的30%费用，基本实现免费医疗。

现在世界上大多数国家已经建立起基本的免费医疗制度，我国也有个别地方开始试行这一制度。按照我国目前的经济社会发展水平，已经有可能也有必要建立基本免费医疗制度，所谓基本，就是不要100%免费，但要90%免费；医疗费用在10万元以下90%免费，在10万元以上100%免费。这样，就让每个患者心中都有了底，医疗费用最多也就在1万元，在经济上和心理上都能够承受。幸能如此，就能解除广大民众花钱消费的后顾之忧，把大量积蓄用来消费，这对扩大内需、建立国内大循环具有重大作用。

建议三：实行我国均衡生育制度

从 1980年实施一对夫妇只生育一个孩子政策以来，我国生育率持续下降，1980年为26.1（单位为‰，下同），1990年为21.06，1995年为17.12，2000年为14.03，2005年为12.40，2010年为11.90，2015年为12.07，2018年为10.94，2019年为10.48，30多年来是持续下降。鉴于中国生育率过低、人口结构失衡的严峻形势，中央从2014年起实施“单独二孩”政策，从2016年起全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。但是，“全面二孩”政策普遍“遇冷”，有生育意愿的人比预想的要少。我国出生人口数，2016年为1786万，2017为1723万，2018年为1523万，2019年为1465万。说明“全面二孩”政策实施以来，出生人口并未增长，而是逐年下降。这些数据比之前各方的最低预测还要更低。2017年人口自然增长率下降到了5.32‰的惊人低生育水平。【7】2018年进一步下降到3.81‰，2019年下降到3.34‰。【8】

面对全面二孩政策遇冷、生育率过低的严峻人口形势，目前可积极推行“全面二孩”政策，并尽快实行均衡生育政策，即对符合优生条件的高素质（高体质高智商高学历）人员适当鼓励生育，对低素质（低体质低智商低学历）人员适当限制生育。这是保持两种生产平衡的需要，是保持人口生态平衡、包括年龄结构、性别结构平衡的需要，也是防止逆淘汰，提高整个民族素质的需要，是关系到造福子孙后代、确保中华民族繁荣昌盛的战略决策。

目前要采取多种措施，解决人口均衡发展问题。

其一，适当延长产假时间，以利于产妇健康和婴儿成长。

其二，企业产妇产假工资由政府支付，以减轻企业和个人负担，也在很大程度上消除对女性的就业歧视。

其三，鉴于部分育龄女性不结婚或不生育或只生一孩的情况，可允许符合优生条件的高素质（高体质高智商高学历）人员生育三孩，对其他人员仍实行二孩指标限制，以促进实际生育率达到或接近2.1的代际均衡水平。

其四，对城乡贫困女性生育二孩的，给予政府津贴；对生育一孩和三孩以上的不予津贴。

其五，在一定时期内采取鼓励生育女孩的政策，以尽可能解决前一段时期性别比偏高的问题。

其六，逐步完善社会保障制度，提高生育保险待遇，解除民众后顾之忧。

其七，在税收政策上，包括个人所得税、财产税、遗产税、赠与税、社会保障税费收缴上，对生二孩、三孩的家庭适当少收，并从收入中减去生育和培养子女费用。

其八，更重要的是解决好教育、医疗、住房“新三座大山”问题，降低生育成本。

根据人口形势，实行对符合优生条件的高素质人员鼓励生育、对低素质人员限制生育的均衡生育政策。这是因为，人的智商和体质具有遗传性，鼓励前者生育，限制后者生育，有利于提高民族素质，确保中华民族总体素质的提高，也是弥补多年来逆淘汰现象的需要。智商高低可以科学测定；学历高低有文凭作证。这些都是可以通过科学方法、客观标准、客观事实和客观证据加以认定的。如何鼓励或限制，可以制定一些具体政策加以明确，通过相关职能部门予以落实。

注释：

【1】习近平对“十四五”规划编制工作作出重要指示，中国政府网，2020-08-06。

【2】《发改委研究国民收入分配改革意见》，载《21世纪经济报道》，2009年7月7日。

【3】《发改委起草大范围提高社会工资等方案》，载《经济观察报》，2008年11月22日。

【4】《白重恩建议降低社保缴费率》，载《中国证券报》，2015年11月19日。