【摘要】在全面深化改革的背景下，我国正在也必须走向新的国家治理模式，不仅要适应经济新常态，还要适应政府管理的新常态。以往运用“举国体制”来进行科技赶超的模式已经不能适应今天的新形势了。必须深化改革，以市场化、信息化、法治化、国际化来打造一个具有全球影响力的科技创新中心，这些方面上海在全国也更可能有优势。

    5月30日，全国科技创新大会、中国科学院第十八次院士大会和中国工程院第十三次院士大会、中国科学技术协会第九次全国代表大会在人民大会堂隆重召开。习近平总书记就推动科技创新提出五点要求。其中，第四点要求是深化改革创新，形成充满活力的科技管理和运行机制。他指出，科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转。我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事，要形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制。

    从工业革命以来的世界历史来看，科技创新能力是大国崛起的基石。而一个国家科技创新能力的提升，离不开运行良好的政府科创治理体系。这是因为，有效的产权保护制度、完善的产学研体系等制度安排，是科技创新的必要前提。而我们所说的科技创新治理体系，正是这些制度安排的集合。可以说，科技创新治理体系是国家治理体系在科技创新领域的延伸。

    众所周知，我国发展的一个比较优势是政府能力强。弗朗西斯·福山的最新研究认为，秩序良好的社会离不开三块基石：强大的政府、法治和民主问责制。按照这一分析框架，西方的长处在于具有较好的法治和问责体系，但政府不够强大。而中国的优势正在于具有能力强、自主性高的国家。可以说，西方的劣势正是我们的优势，反之亦然。面对这种情形，我们必须扬长避短，充分发挥我国的政府优势，这些优势包括：国家能力强、特别是能够集中力量办大事；总体效率高，能够实现超常规、跨越式发展；国家自主性程度高，在较大程度上维系一个“中性政府”，基本不受利益集团的绑架。这些特点往往是西方国家所不具备的。

    但是也应该看到，政府的作用是一把双刃剑，可谓成也萧何败也萧何，这在我国改革和发展进入到深水区之后，体现得日益明显。这就是为什么十八届三中全会提出全面深化改革，其核心问题是处理好市场和政府的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用。目前我们这方面存在很大的问题，政府强，但政府在科技资源配置方面的效果并不好，科技的投入体制、创新体制、评价体制都亟待改革。推进政府科技创新治理的现代化，这是一个关键的问题。

    在此，对于“政府配置科技资源通常是低效的”这个命题，也需要有一个正确认识。上世纪70年代，屠呦呦研制青蒿素获得了成功，也是政府配置资源的结果。问题是当环境发生变化后，就必须改弦更张。以前我们的“举国体制”很有效，是因为是计划经济的体制和封闭的环境，那时权力寻租现象很少，社会风气也比较纯正。在当今的条件下，政府权力很大但受约束较小，包括科技领域在内的行行业业人际关系的因素都十分复杂。尤其是在市场经济条件下，要求政府决策的科学化和民主化水平不断提高，依法执政、依法行政的水平不断提高，但我们的民主和法治都还不够健全。在这种情况下，政府如果还按照改革开放前的模式行事，一定会事倍功半，甚至事与愿违。

    十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。与其他领域一样，在科技创新领域，政府的作用仍然应是弥补市场失灵。要厘清政府与市场的功能互补作用和相互替代的边界，不要造成双方的功能错位，任何一方尽可能都不要越位、缺位。政府主要是在“市场失灵”的领域发挥作用，而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用。

    一方面，在科技创新战略的顶层设计、基础研究、创新基础设施建设、产权保护、人才培养和集聚等领域，应该强化政府责任，因为这些领域，市场和企业没有足够的驱动力和资源来完成，这是政府应该有所为的领域。

    但同时，政府也应该在那些市场可以有效发挥作用的领域有所不为。这也是目前政府在科技创新治理中较为突出的问题，一些行政审批过于复杂，流于形式；还有一些管理制度太过具体，注重环节把控，缺乏对结果的重视；更有一些政策导向干扰了创新主体的决策，阻隔了市场本身发出供求信号。以人才扶持政策为例，强调物质投入居多，而不鼓励智力投入。经费使用受到严格的预算结构和程序合规限制，不注重经费使用的质量和成效，为了形式上的合理，浪费了不必要的社会成本与时间效率。直接用于人力资源的投入，在经费比例、目标对象和支付方式等方面存在诸多不合理的规定。这些限制的本质是对人才智力劳动价值的不够尊重和认可，与培育开放包容的创新创业环境存在较大差距。尽管一些项目已经开始有意识地调整人力资源成本的比例结构，但由于税收制度的限制，未能真正实现激励人才创造性劳动的作用。

    造成这些制度藩篱的根本原因在于我国的科技创新体系是脱胎于计划经济体制的，在计划经济时代，科技创新的所有要素都掌握在政府手中，政府是科技创新要素配置的唯一机制。虽然随着社会主义市场经济体制的建立，经济领域的市场化改革取得了一定的成效，但科技创新领域的计划经济思维依然较为浓厚。这里所说的计划经济思维是指目前本可以通过市场、企业等主体进行资源配置和调节的领域或环节，囿于路径依赖的惯性，仍然存在不能适应市场导向的政府设置的不合理的制度安排。对于这些领域的制度藩篱，应该以推进科创中心为契机，进行大刀阔斧的改革，使得科技创新领域市场与政府的关系得以理顺。在我看来，这也正是总书记所说的“要形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制”的题中之义。

    那么，对上海来说，具体可以怎么做呢？不妨从以下几方面着手：

    首先，贯彻推进科创中心建设实施意见、加快建设具有全球影响力的科技创新中心，根本理念是要站在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来思考和布局，切实简政放权，变“管”为“放”，进一步让市场在资源配置中发挥决定性作用。大道至简，建设科技创新中心不能搞烦琐哲学，一定要抓住主要矛盾。目前我们把什么都看作“系统工程”，但忽视主要矛盾，也没有抓主要矛盾的胆识，以致很多工作看上去面面俱到，但未切中要害，找不到抓手，也没人负责，难以落实，这是问题的症结。

    第二，制约我国科技创新的根本问题或者主要矛盾，是政府管得太多、太死，没有让市场、社会发挥应有的作用，没有让企业和科研院所成为主角，而是政府自己成为主角。在全面深化改革的背景下，我国正在也必须走向新的国家治理模式，不仅要适应经济新常态，还要适应政府管理的新常态。以往运用“举国体制”来进行科技赶超的模式已经不能适应今天的新形势了。必须深化改革，以市场化、信息化、法治化、国际化来打造一个具有全球影响力的科技创新中心，这些方面上海在全国也更可能有优势。

    第三，建设具有全球影响力的科技创新中心，必须把“举国体制”转变为更多靠市场主导的体制。特别是上海作为一个地方政府，建立辐射全国乃至全球的科技创新中心，不可能主要依靠政府的力量，上海不具备这样的能力。上海应该在如何进一步放开市场和竞争、释放企业创新活力、吸引全国和全球创新人才方面多做文章。在这方面，体制机制创新是关键。当前我国科技创新的瓶颈是管理体制和机制的创新，特别是在鼓励公平竞争、优化投资效益、集聚创新人才方面下功夫。目前市场竞争扭曲、投资浪费严重，高端人才缺乏。国际上科技创新中心的成功经验就是有好的体制机制来促进竞争，吸引创新人才和企业聚集。

    第四，上海建设具有全球影响力的科技创新中心，必须推进政府自身的改革，简政放权，建设法治政府和服务型政府，推进决策的科学化和民主化，让专家在科技创新和决策管理上有更大的自主权和发言权。同时，要克服官僚主义和部门主义，加强功能整合，提高行政效率，制约权力寻租。从一定意义上说，政府自身改革走多远，科技创新就走多远。而且，目前我国政府形象不佳，也是制约发展的主要因素之一，要研究如何改善政府形象，提升政府的制度软实力。

    （作者为上海市社会科学界联合会副主席，中共上海市委党校马克思主义研究院执行院长，上海交通大学教授、博士生导师，上海市公共政策研究会会长，上海市软科学基地上海市创新政策评估研究中心主任）