十三五规划纲要(草案)和今年政府工作报告针对国民经济发展中存在“不协调”的难题，明确指出：“协调是持续健康发展的内在要求”，“正确处理发展中的重大关系”，“不断增强发展整体性”。协调既是发展的五大新理念之一，又是要采取的重要举措。

　　一、协调发展具有必要性和紧迫性

　　所谓协调发展，就是妥善处理发展中的重要关系，以便着力形成平衡发展结构。协调发展理念和规划目标与政策的提出，是对我国突出存在的发展不平衡问题的正面回应，通过协调各种关系和比例来解决各种发展的不平衡。其中包括：缓解城乡区域发展不协调，尤其是城乡区域收入差距较大，农村基础设施建设较为滞后、基本公共服务比较薄弱，住房、教育、医疗卫生等民生方面存在较大差距;协调经济社会发展，尤其是亟待补齐的突出“短板”，主要表现为幼托难、上学难、就业难、增收难、住房难、看病难、养老难，以及食品安全、环境污染、交通拥堵、农村饮水安全、留守老人照顾和留守儿童教育等;要加速提高经济结构的合理化和高级化，推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化、绿色化这“五化”同步发展，确立金融发展开放要为实体经济和富民强国的新思路。

　　强调协调发展新理念和规划目标的深意在于，一是问题导向，尽快解决经济社会发展的不平衡或不协调的问题；二是适应经济新常态，引导经济社会健康可持续发展；三是全面实现小康社会，限期消除障碍性瓶颈和短板；四是利于全面深化改革，经济社会的平衡良性发展可为进一步改革提供宽松环境；五是和谐国内经济社会，便于掌握开放的主动权、参与国际中高端竞争和全球经济治理。

　　二、当前要协调好发展的十一大关系

　　一是协调经济与社会发展。整个国民经济的发展应稳中有进、又好又快，但发展经济的出发点和归宿点是改善民生，因而“改善民生就是发展”的价值导向，与社会主义经济发展的根本目的是内在统一的。当前，必须从改善民生就是发展的战略高度来谋划财富和收入分配、就业、医疗、住房、教育、社会保障等六大领域的社会发展，是新常态下协调经济发展与社会发展的主要内容。

　　二是协调速度与效益发展。纵观全球经济增长，1-3%是低速度，4-6%是中速度，7-9%是高速度，10%以上是超高速度，因而我国进入经济新常态的标志之一是高速度转向中高速度，这是客观规律与政策掌控共同作用的状态。为了协调速度与效益的关系，就必须注重经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力由要素驱动、投资驱动等传统增长点转向以创新驱动为代表的新增长点，以及产业结构的不断合理化和高级化。

　　三是协调区域之间发展。其关键，一是统筹协调各经济区的区域发展战略。目前，我国除了继续发展长三角、珠三角和中部经济区以外，已实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、西部大开发、东北老工业基地振兴等一批重点区域发展战略。二是要根据我国主体功能区规划统筹协调、分类指导各区域国土空间的开发。要从全局角度促进这些战略的有机融合，推进经济区和主体功能区之间的优势互补与良性互动。

　　四是协调城乡之间发展。当下我国城市与农村的经济社会发展差距相对较大，因而尽快进行农村的公共设施建设、中小学义务教育建设、乡镇企业建设以及城乡一体化和城镇化建设，是协调城乡发展的关键。新型城镇化建设应讲求城乡两利和实效，而非单纯追求农村人口进城。

　　五是协调人与自然发展。要处理好经济建设、人口增长与自然资源利用、生态环境保护的关系。在每个家庭可以生养二孩的新政下，预计将比一孩制多出1亿左右的人口总量，这会加剧已经严重恶化的生态环境和资源匮乏的格局，因而必须加大保护和修缮生态环境的力度，加大高效利用自然资源的力度，其中包括推行一些约束性指标。习近平在今年两会讲话形象地描述到：“绿水青山是金山银山，黑龙江的冰天雪地也是金山银山。”这就是说，有效保护和修缮性利用山川河流、耕地荒地湿地雪地等，都是国民真实财富，也能“满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。”(纲要用语)

　　六是协调公有与私有发展。在坚持和巩固以公有制为主体、多种所有制共同发展的大框架下，要认真贯彻毫不动摇地同时发展公有制经济和非公有制经济的原则，坚决落实习近平总书记和党中央关于国有企业改革要有利于提高活力、竞争力和国有资本放大功能的“三个有利于”以及做强做优做大国有企业的总方针，重点发展以公有资本控股为主的混合所有制经济，而非单纯发展壮大中外私有制经济或以民营经济为主体。

　　七是协调先富与共富发展。其核心是完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度体系。首先，坚持和完善公有制经济中的按劳分配制度。其次，坚持和完善政府对财富和收入的调节制度。在初次分配领域，政府要通过对收入分配的相关法律法规的完善和执行，科学调节收入和财富的分配。在再分配领域，政府通过完善税收制度来调节高收入群体的过高收入，通过完善转移支付制度来提高低收入群体的收入，并通过完善法律制度来取缔非法收入。

　　八是协调物质与精神发展。全面建设小康社会既包括不断提高物质生产和消费水平，也包括文化生产和消费水平，而后者就涉及到社会主义核心价值体系和核心价值观的培育与提升，即社会主义市场经济条件下优质精神、进步精神、健康精神等的大众化和主流化问题;涉及到以马列主义及其中国化理论为灵魂的思想文化软实力增强和国际竞争问题。可见，这一协调意义非凡。

　　九是协调技术与制度发展。技术属于生产力的范畴，制度属于生产关系和上层建筑的范畴。不宜抽象地永恒认定“制度重于技术”，如同不能简单地说生产关系和上层建筑重于生产力一样。必须重视习近平关于“创新是发展的第一动力”的论断，协调以科技为引领的生产力体系与改革生产关系和上层建筑为内容的制度体系二者的互动发展，以便实现创新型国家和人才强国的规划目标。我国不能陷于传统“后发优势”的“比较优势陷阱”，而要纲要所强调的，要把发展基点放在创新上，以科技创新为核心，以人才发展为支撑，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥“先发优势”的引领型发展。

　　十是协调对内与对外发展。应确立对外开放的目的是为了更好地发展国内的理念，力避采取为开放而开放，甚至于弊大于利的开放措施。目前，我国公有与私有企业应加强联合，逐步夺回被外资不断控制的众多产业部门，包括大众化网站。金融发展要确立服务实体经济和富民强国的思路，要防止外国资本在中国形成金融垄断，谨慎对待并充分论证资本项目开放的问题，加快金融市场的事先、事中和事后全过程监管，特别是加强以有效治理股灾的股市监管法制和能力建设。

　　十一是协调供给侧与需求侧改革。纲要指出：“必须以提高供给体系的质量和效率为目标。”可以说，这是发展主线的精炼表述。可以把投资需求、消费需求和净出口增长“三驾马车”构成的需求侧改革、发展和管理，与要素供给、结构供给和科技创新的“新三驾马车”构成的供给侧改革、发展和管理，有机高效地结合起来。当下在适度扩大总需求的同时，着力坚强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长和发展的动力。这是由于，供给与需求有着内在复杂的辩证关系。例如，供给(生产)可以决定需求(消费)，人们只能消费所生产所供给的商品和服务，但需求(消费)也可以决定供给(生产)，因为不适合买方需求或消费的商品和服务，就属于无效供给和盲目生产。又如，对本期或短期来说，投资属于需求，表现为支出货币购买生产要素，但对于下期或长期来说，投资即沉淀的资产决定生产和技术状况，又属于供给。因此，协调供给侧与需求侧改革发展的关系，要有辨证的整体思维和精准的操作艺术。

　　三、要迅速补齐区域发展的“短板”

　　目前我国区域发展不协调现象仍然存在。西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区仍然是我国发展短板。要补齐这个短板着力点在什么地方?应当分类看待和差别化地补好区域发展的不协调短板。一类是可以在“十三五”的五年内实现的。例如，按照现行脱贫标准，只要采取有力措施，我国已有经济实力消除贫困人口，并付诸返贫。至于革命老区，就不仅要在五年内完全脱贫，而且应实现中等和中上生活水平，这是兑现革命的庄严承诺和全国人民都认同的目标。另一类是西部地区和边疆地区。由于历史原因和自然条件，加上与我国接壤的国家及其边疆都是不发达的，因而要在人均占有资源和人均收入均不高的社会主义初级阶段，就消除这些区域间和城乡间的经济和生活差距，那是天真的美好想象。但是，倘若我国采取强有力的经济、法律、文化、舆论和行政等手段，加大市场导向、政府的财政转移支付、发达省市的对口支援、人才和干部的特殊政策和定期交流等措施，那么，较快地缩小这些地区与东中部地区的重要差距，还是完全可能。还有一类是各个民族地区，其区域间差距也不小。政策的总体思路，应首先是重点支持“最短板”的那一地区和领域;其次是让各个民族地区均有较快较大的发展和改善;再次是不能让民族团结安定较好的地区“吃亏”即支持的力度不宜低于不安定的地区(应让安定团结的民族地区首先富起来，发挥示范效应);最后是要运用统计资料和客观事实来公开地宣传新中国和改革以来，全国整体对各个民族地区的支持(民族地区的收益)，大大超过了民族地区对全国整体的自然资源支持(民族地区的支出或成本)，因而民族团结安定能有益于经济和生活水平的提高。正如地处中华民族大家庭的内蒙古民族地区经济和生活就比独立后的蒙古国家要好得多。

　　四、城乡协调发展的关键是推进以人为核心的新型城镇化

　　在推进城乡协调发展方面，“十三五”规划提出推进以人为核心的新型城镇化。当下有几个重点和难点迫切需要关注和解决：一是城镇化质量亟需提升。目前我国常住人口城镇化率已超过为50%，而实际户籍人口城镇化率不到40%。二是农业转移人口市民化服务亟需保障。被统计为城镇人口的大约2.4亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。三是大中小城镇空分布和结构亟需改善。东部、中西部的城市发布与资源环境承载能力不匹配，中小城市集聚产业和人口不足，“大城市病”严重。四是城乡建设特色亟需加强。一些城市贪大求洋而导致建筑等“同城化”，一些农村地区简单采用城市元素而导致乡土特色文化流失。其中，第一和第二点就属于“硬骨头”问题。

　　解决难题的关键在于，各级政府要加强制度安排和分类指导，不急躁、不拖延，因地制宜地有序促进各具特色的新型城镇化;以人的城镇化为核心，尽快确保城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不大力加强新市民的职业教育培训;推动城镇化与信息化、工业化、绿色化、农业现代化、交通高效化和生活高质化这“七化同步”，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，协调新型工农关系和城乡关系；优化布局，集约高效地推进城镇化，提高国土空间利用效率。

　　（作者是中国社会科学院学部委员、经济社会发展研究中心主任；来源：今日中国杂志社）

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