一、问题的提出

　　每年两会期间一个多年未解决的话题经常触碰国人神经，部分两会代表议政能力差、议政效率低，严重影响两会形象及议政质量。其问题表现可归纳为：

　　1、部分人大代表选举过程走过场、图形式、缺乏竞争性，分配名额内定人选、人为操作甚至弊选贿选，难以选拔出有真才实学、实践经验、有责任感有议政能力而敬业的代表。

　　2、部分人大代表行政化，官员代表比例仍高，2015年第十二届全国人大代表中党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.88%。此状两大弊端，一是，位高权重的官员过多，普通民众与基层呼声减少；二是，人大监督“一府两院”工作，官员本是被监督对象，部分官员兼任人大代表虽有议行合一之效率，但较大比例官员与与代表身份重合，即行政与立法双重角色重合，监督者与被监督者身份合二为一，自己监督自己影响监督职能及效果。

　　3、部分两会代表议政能力差强人意、议政效率低下，既缺乏专业知识与技能，也难接地气懂实践。代表荣誉化、娱乐化、形式化、使英雄、劳模、明星、基层农民工、工人担任代表因知识、经验的局限难以胜任履职要求。近年倡导提高农民工、工人等基层代表比例，但实际情况是部分基层代表议政能力仍然很低，如有些人大代表多年甚至10年以上与会不发言或泛泛空谈聊家常谈感激，提不出问题与建议。对一些专业议案的审议监督更为虚化，如人大对预算报告的审议多年存在代表少有反对票，2015年3月人大第12届第3次会议虽开始有反对票和弃权票但对预算报告的监督缺乏专业性的状况仍未改变。“两会”时间拖得很长，小组讨论流于形式，空话套话泛滥， “花瓶代表”和“木偶代表”参会就是浪费时间，各省代表团讨论过程中，如领导在场，代表发言不敢讲真话。

　　4、部分代表有些提案或发言肤浅、口号式、脱离实际、不具专业性和可操作性，甚至有失基本常识、社会伦常与公正性。雷人发言议论或轻率提案广被社会讥笑诟病。如“振兴中华，从我做起”，“卖淫嫖娼合法化”；“农村儿童不应该被鼓励上大学，因为农村的孩子一旦开始学习了，它们将不会再回到祖祖辈辈生活过的家乡，这将是一场悲剧”；“ 男女法定结婚年龄一律降至18周岁”； “如果20岁左右女生们的男朋友买不起房子的话，女生就应该去找那些能够买起房子的40岁左右的男人结婚。20岁左右的男生可以等到40岁的时候再找20岁的女生结婚”；“ 男人给老婆开工资”； “让企业老板享受局级干部待遇”；“用高房价控制人口素质”;“让农民工开垦边疆”;“用十年时间改回繁体字”;“将农历替代公历”；“ 应将贪污10万判10年以上改为1年以上”；“ 四大节假日全国免费坐火车”等等。

　　5、部分两会代表闭会期间不出勤、不参加代表活动、不履职、不深入基层选民。曾经颇引社会关注的关于刘翔、曾世伟因忙难有时间出席政协会议的议论反应出委员不能严格履职。我国实行人大代表兼职制度。代表们一般都有本职工作，平时忙于自己的事情，只有开人代会或者组织代表活动时才会被要求参加。一些连正式开人代会期间都不能尽心履职的代表，闭会期间发生的活动更不会积极参加。出勤率不高或干脆不出勤成为常事，不关心民意、不深入选民成为其必然的结果。有些人大代表反映群众问题夹带私利甚或假公济私。开会期间敷衍了事，闭会期间不问不谙群众世事。其要么借故推辞,要么有意回避,或者只是当当观众和听众。代表们的视察、检查、调查和评议成为只是在履行表面程序。一些代表在履行职务时瞻前顾后，过于计较个人得失，这也应该是其不参加代表活动，在敏感和热点问题上不愿意发言的重要原因之一。有的代表做代表只是为了获取这份荣誉和身份，主要是为以后工作或谋求个人发展，远非“情为民所系”。这部分人动机不纯，只为谋求私利服务，一旦发现无私利可图，其就会不履行职务甚或滥用自身的代表身份另谋私利。

　　综上，部分两会代表议政能力差严重影响两会形象。久之，将影响国人对中国道路、中国民主自信的内心感受与信念支撑，易造成民众对中国特色民主模式信念的负面侵蚀。打铁还需自身硬，构建好自己的制度，才谈得上制度自信。建议高层从健全中国式民主的战略高度出发真正重视部分两会代表议政能力提高和议政制度完善的问题。

　　二、提高两会代表议政能力的路径与建议

　　（一）完善细化选举过程细则，防止舞弊，选出有资质有能力、能议政会议政的代表。各级人大选举应真正重视选举质量，代表选举不该走过场徒具形式，应把好代表“入口”关，选举过程中，选举组织者要更加广泛地听取民意，通过采取预选、公开任职纲领、回答选民提问等多种方式，产生正式候选人，完善代表资格审查机制，加强对选举全过程的有效监督，重点考察拟提名为正式候选人的人选的履职能力，比如是否有履行职责所必需的知识、时间，个人履职积极性情况，征集民意的能力，提出意见建议的能力等等。当下，少数代表任期内基本不提一件议案建议，不开展调研和征集选民意见活动，有的甚至多次缺席会议。具有这些情形的，原则上不应列为正式候选人。

　　（二）继续降低官员、明星代表比例。多年来立法机关立法权软弱低效难有独立性，代表身份问题是不可回避的制度性深层原因。要确保立法机关独立性，代表身份也应坚守独立居中相对超脱，让监督者与被监督者真正分开。明星代表席位可压缩，部分明星成名前文化门槛低是不争的事实，明星成名后社会、经济、政治地位高，平时就有较多话语权和话语机会，而其议政能力与其文化水平不匹配，议政能力有目共睹不敢恭维。保持必要比例的工农代表是应该的，部分工农代表虽学历不高，但来自社会底层对民间疾苦民间问题有切肤之感、痛心之悟，有实践经验，工农代表不仅显示代表界别的广泛性且代表最大基数群体。人大体现人民民主应给各界别弱势底层群体更多话语表达的机会。对工农代表可集中进行必要培训以提高其议政能力。全国政协更是汇聚了各路“精英”，政协2237位委员分别代表34个界别，虽然政协里也有“全国总工会”和“农业界”的代表，但他们多为专职工会干部和农业专家，鲜有普通工农代表，使工农利益表达及影响决策、政策处于极为不公不利境况。官员、明星腾出的席位给懂实践、接地气、有真才实学的专家或专家型人才。

　　（三）两会代表发言及提案应具有前瞻意识、问题导向。前瞻性即思考的问题应具有一定的超前性。如供给侧结构性改革将如何推出“时间表”和“路线图”、如何控制和承受改革阵痛。问题的发现以研究未来趋势为基础。在社会未来发展趋势中寻找未来的问题，如全球化趋势，城镇化趋势，互联网+趋势，粮食危机、土地危机、水资源危机趋势，产业升级产业结构调整趋势，服务业消费领域整合趋势，低碳化趋势，老龄化趋势，建筑行业农民工老龄化趋势，绿色环保趋势，创业与创新趋势，收入差距拉大贫富分化趋势，就医、就业、上学难趋势，国际上国家间全方位竞争趋势，网络主权之争趋势，海洋主权危机趋势，货币战争趋势，意识形态冲突趋势等等。上述未来发展趋势中存在诸多亟需发现和需要解决的问题。诸如从严治党、社会治理、社会稳定、社会沟通、社会保障、新型反恐、国企改制、城镇化、农民工问题、留守儿童、医疗改革、教育改革、提前退休、弱势群体养老、扶贫攻坚、住房改善、产业升级、下岗职工转型再就业、环境保护、雾霾治理、反腐败、社会隐性危机、收入分配调节、土地改革、司法公正、金融监管、网络安全、未来五年经济增速、新增就业率、登记失业率及物价涨幅等等诸多问题。

　　两会代表应具备更多专业性和职业性，从各自地区、行业前瞻性预测挖掘潜在问题、需急迫解决的问题，并对问题的解决提出建议或解决方案。两会代表平时就应长期关注研究本行业问题，会前有充分准备做足功课有备而来。对问题应开展先导式预研，注重战略预测，以前瞻视野、前沿思考、前卫选题，想决策者之想，急决策者之急，谋决策者之谋。要能及时察觉国家、社会发展中面临的和可能出现的矛盾及问题，并能准确提取位于矛盾背后的深层次逻辑。从宏观上把握国家、社会发展走向，开展社会调查，深入到经济、社会发展一线，挖掘社会现实需求。政协提案应更加注重质量，提案应以选题准、调研深、分析透、建议实为标准。部分两会代表应改变那种春暖花开进京城，不关痛痒说几句，拍照留影会名人，满怀信心回家去的开会样态。

　　（四）健全各级人大常委会组织制度。目前问题是，首先，虽然宪法和组织法规定，各级人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关的职务，但没有限制他们从事其他职业。从实际情况看，各级人大常委会委员和专门委员会委员中，相当比例的都是兼职委员，仍有相当多的委员无暇顾及人大工作，把其当作“副业”。其次是优化知识结构。法律对各级人大常委会和专门委员会组成人员的专业化没有要求，许多地方在提名人大常委会和专门委员会组成人员名单时，过多地从干部安排的角度考虑，人大履职能力易被忽视。最后是优化年龄结构。各级人大常委会及专门委员会组成人员中，老中青的比例普遍不够协调，年富力强的中青年委员特别是专职委员偏少。

　　建议针对上述问题优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力，增加代表的职业性。进一步明确人大常委会委员及专门委员会委员的任职资格、选任程序、工作职责、任职保障等。特别是在提高专职委员比例，年富力强的中青年委员特别是专职委员偏少。年富力强的中青年委员特别是专职委员偏少。建议今后可探索部分比例代表实行职业制，以确保部分代表全身心投入代表工作，有充分时间精力走基层调研出高质量议案。大力推行人大常委会成员“专职化制度”，逐步实现委员的专职化。在优化知识结构方面，要提名和选举更多的精通法律、经济、财政知识的专业人士担任人大常委会委员和专门委员会委员；加强各级人大常委会工作机构建设，为人大常委会和专门委员会组成人员提供更加专业的服务，如考虑为每一位全国人大常委会和省级人大常委会专职委员配备三至五名专职工作助手，以增强委员履职能力。

　　（五）两会代表要敢于行使质询权、否决权、监督权。   2015年3月十二届全国人大三次会议上，2015年预算报告以赞成2483票，反对304票，弃权87票的结果通过。成为该次大会获得反对票最多的报告。预算报告“反对票最多”，并不意味着2015年预算的编制水平相比往年差。相反，从总体上看，2015年的预算报告按照新的预算法的要求，无论是编制环节还是初审环节，都有了较大的进步。代表们反对票票数的增加，反映了社会民主与法治意识的提高，也反映了代表们对国家“钱袋子”的高度关心。人大代表参加全国人大会议的职责，本来就不该一味“叫好”，只会投赞成票，而是应行使质询权、否决权、监督权反映民众的意见和建议，对政府工作报告和预算报告等提出意见。预算报告“反对票最多”，对预算编制部门来说应当将其作为一种新的动力，进一步改进预算编制工作。两会代表可公开质询甚至是批评政府官员，让官员和代表面对面地议政，代表可根据现场议政结果对各部委官员进行任职评价。

　　（六）建立两会代表激励及约束机制。每年应奖励质量好数量多的提案代表，兼具物质与精神奖励。尤其是闭会期间，代表的地位和作用被“虚化”和“弱化”。应从源头上激活代表履职的积极性，增强人大代表履职的能力和水平，各级人大应行权履职，建立一系列激励机制，增强人大代表依法履职活力。可建立工作竞赛机制和竞赛活动，每年对各级人大代表组之间开展工作竞赛，根据打分评出先进单位。竞赛内容为完善代表活动阵地、组织代表开展持证视察、约见活动、代表意见建议的督办、开展人大代表主题实践活动、创新代表工作、加强人大自身建设和人大宣传报道等七个方面。为了确保竞赛取得实效，可制订考评办法和细则。对被评出的优胜单位和先进个人，由各级人大常委会进行表彰。

　　建立人大代表“述职评议”机制。述职活动分为准备、述职、整改三个阶段。代表述职的内容必须紧扣如何行使权利、履行义务、执行职务、发挥作用、参加活动、为民办事、廉洁自律等方面，做到内容充实，主题突出。为保证述职评议取得实效对述职代表进行事前公示，事后张榜评议结果以推进述职评议。各级人大代表向各级人大常委会报告工作，并由常委会组成人员对其履职情况进行测评打分以形成激励和约束监督机制。

　　（七）建立两会代表退出机制。建立不合格代表的退出机制。有些两会代表懈怠履职或渎职已成常见问题，特别是在基层尤为突出。此种现象严重危害两会代表制度建设，危及国家整体治理体系和治理能力的现代化进程，无益于法治政府和法治社会的形成。建立两会代表退出机制应该提上议事日程，一个代表不开会、不尽职可能造成几万人、十几万人、几十万人无人代表。把关键的位子提供给能更好发挥价值的代表，有助于提高两会代表的履职能力。确立基层人大代表向监督机构例行汇报机制。人大代表被选出后，在代表所在选区和选举单位显眼的位置建立公告牌，公示其姓名、照片及联系方式,以便选民有问题需要反映时可以及时与代表取得联系。同时，由于我国现行的人代会代表罢免机制过于僵硬，且不易启动，建议建立较低门槛的人大代表罢免机制。比如，可以由相关的监督机构来提起罢免程序，最终由临时招开的人代会或专门的委员会来决议是否罢免。而罢免程序要向选民公示，或全程录相直播，确保人大代表要么起到“代表”的作用，要么退位让贤。2015年浙江省庆元县的县人大代表范志敏因为连续两次无故缺席县人大会议，被依法终止人大代表资格。政协也已建立违规不出席会议代表的退出机制，2015年2月广东江门政协委员艺人曾世伟因常年不开会受质疑而提出辞呈退出江门政协。甘肃陇南武都区人大实行选民对代表满意度不足50%便对劝诫代表主动辞职。

　　 （作者单位：中国人民大学；来源：昆仑策研究院） 

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