农村改革的方向需要调整

坚持土地的集体所有制，在家庭承包制基础上，建立统分结合的双层经营体制，是我国明确规定的农村改革方向。近40年来，农村的改革实际是以“分”为导向，以实行家庭承包制为主线，除了极少数仍坚持集体统一经营的乡村和少部分仍保留集体土地、资源的村之外，以集体资源为基础、以组织农民为特征的“统”的机制已基本失去了现实的基础。[1]结果，“统分结合”只停留在党的文件和宪法上，并没有被真正贯彻，小农经济再次成为我国农村最基本的生产组织形式。

农村家庭承包制曾对促进农村生产力发展、保障工业化和城市化发挥过巨大的历史作用，但走到今天，其局限性也显现出来：它瓦解了原来农村以集体所有制为基础的合作化体制，也瓦解了农村发展的内生动力，阻碍着农村生产力的进一步发展，对社会主义新农村建设、发展村民自治、移风易俗、落实基层治理等诸方面都产生了消极的影响。

从进一步发展农村生产力、建设社会主义新农村、城乡协调发展实现一体化、实现共同富裕等目标来看，我国农村改革又到了一个转折关头：在家庭承包制的基础上，以加强“统”为指向，以基层党组织为核心把农民重新组织起来，把分散到家庭生产资料联合起来，改变现有的生产组织形式，真正做到“统分结合”。正如邓小平在1990年指出的：中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包制为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的前进。现在，实现第二次飞跃的需要和条件正在成熟，这是深化农村改革的基本出发点。 

农村体制改革的主要矛盾已发生变化

当年，集体经济的“大一统”束缚了农民的积极性和自主就业，阻碍了生产力发展，是农村体制改革中的主要矛盾，实行家庭承包制的改革解放和发展了生产力。但在整个农村改革的指导思想中，突出强调了家庭承包制有利于调动农民积极性和发展农业生产的一面，没有重视小农经济的生产组织形式与农业现代化、农村建设和农民共同富裕这一社会主义现代化要求相矛盾的一面，没有强调农村的合作化是坚持社会主义道路的必由之路。现在，这种改革路径的局限性已充分表现出来。一个重要原因，是农村体制改革中的主要矛盾已发生变化：

我国农村体制改革的主要矛盾，已从改革之前“统”得过死、“分”得不足，变成了目前的“分”得过度、“统”不起来。农村改革的目标从原来主要是解放和发展农业生产力、增加农民收入，进一步演变为解放和发展农村生产力，建设社会主义新农村，实现城乡协调发展，走向共同富裕。更多强调“分”而忽视“统”的农村改革，不能适应改革所要达到的目标，这突出地表现为以下各种问题：

一家一户的分户经营，使原有的水利设施难以维护,而且容易遭到毁坏，新农田基础设施建设因牵涉到用地问题亦难以进行。搞承包制时因土地好坏抓阄分地，造成耕地碎片化。目前，我国农民户均耕地约7.5亩，平均分为5.7块，阻碍了机械化耕作、规模化经营和统一科学种植。一家一户的小农经济难以抵御自然和市场的风险，也难以拓展生产门路。

对承包地长期采取增人不增地、减人不减地的做法，这造成人地不均，剥夺了部分农民承包集体土地的权利，也影响了村民参加村内各项建设的积极性，有的地方甚至引发群体性事件。

以土地流转为基础而形成的种田大户、家庭农庄、土地托管，以及资本下乡，实现了农业的规模化生产，但并不承担“统”的功能。政策鼓励的农民专业生产合作社也不是涵盖全体村民的合作化机制，而是以追求效益为导向，按照市场逻辑进行的农户联合，它排斥地少、劳力弱的困难群众，既不能解决农村的分化问题，更不承担农村建设的责任。

土地承包长期不变，特别是量化确权之后，强化了农民对土地的私有观念，导致“宁可抛荒，不可释业（地产）”，抛荒现象较为普遍，山地、旱地更为严重，有的地方抛荒面积达到20%以上。根据《土地管理法》，发包方有权对抛荒两年的耕地收回，但十五届三中全会的决定规定，不得随意收回承包地，[3]之后《土地承包法》又强调了这一点。两个不同的法律规定，使基层不敢处置抛荒地，土地的集体所有权实际上落空，土地抛荒问题长期得不到解决。

在城市化、市场化、工业化、国际化、信息化浪潮中，城市成为发展极，第二、三产业引领国民经济发展，而失去内在发展动力的农村无法与城市协调发展，越来越边缘化。自发外出打工成为农民分享工业化、城市化机会的主要途径，但这是以家庭的支离破碎为代价的。大量的留守老人、留守妇女、留守儿童，反映了家庭关系松弛，家庭的社会功能大为削弱，许多家庭瓦解。

实行“统分结合”的基本条件，是在家庭承包制的同时，村级组织仍具有实行“统”的基本条件和资源，这就要求以一定的集体经济为基础。对“分”的片面强调，导致集体所有的田地、山林、水面基本分完，发展集体经济缺乏基本的条件。全国58万个行政村，一半左右没有集体经济收入，30%的村集体经济收入在10万元以下，真正能依靠集体资源主动进行建设的村在比例上只是个位数。这种状况造成“统”既缺乏体制保障，也缺乏集体经济的支撑。

在农村改革的过程中，“统分结合”虽写在文件上，但有名无实。“有分无统”造成从合作化开始组织起来的农民又分散化，使农村失去了发展的内在动力。整个农村的发展已从原来依靠国家和集体的“两条腿走路”，变成现在主要靠国家投入这“一条腿”，农村中集体主义观念、自力更生精神不复存在，农民的依赖思想发展起来，人民的主体性发生了蜕变。

在小农经济和市场经济的基础上，村级组织的弱化造成家族势力复兴、宗教势力扩张、灰黑势力抬头，封建迷信、以大操大办为特征的人情风蔓延。农民片面声张个人的、眼前的利益，成为基层治理和农村建设中的突出问题。在这样的条件下，以一人一票为特征的农村基层群众自治制度难以发挥有效作用，反而衍生出各种问题。

“分而不统”的体制对进一步解放和发展农村生产力、与中央关于社会主义新农村建设的要求都不相适应，与走向共同富裕的目标南辕北辙。它也与中国共产党一贯坚持的把农民组织起来走合作化道路、与邓小平关于农业要实现两次飞跃的思想、与习总书记在《摆脱贫困》一书中关于发展集体经济重要性的论述、[5]在《干在实处走在前列》一书中关于千方百计发展集体经济的要求格格不入。[6]农村改革到了需要认真总结经验，进行重大调整的时候。 

以“统分结合”为目标，深化农村改革

《塘约道路》代表着那些“分”的路子走不下去、重新强化“统” 的村，是统分结合的新实践。我所到过的贵州安顺西秀区大坝村、山东泰安大陡山村、德州宁津县陶庄村、湖南麻阳县楠木桥村、怀化鹤城区大坪村，都是近年来在党支部带领下，通过强化“统”来改变面貌的例子。这类例子在全国各地都有，他们代表了这样一种改革方向：在家庭承包制基础上通过村民的土地承包权入股，建立村社合一的合作社，抱团发展，使农民和集体双增收，也为建设社会主义新农村开辟了道路。

这些村的实践告诉我们：“统”就是在家庭承包制基础上建立起利益共享、风险共担的合作化生产方式；就是使农民围绕着建设社会主义新农村组织起来；也是农民抱团发展，从农业走向第二、三产业的新方式。他们因强化“统”而激活了农村发展的内因，调动了农民的积极性，解放了农村生产力，为农村建设重建起集体经济的基础。他们在“统”的过程中实现了农民回村发展，家庭重新团圆，也重塑了农民的“集体”观念，激发起自力更生的思想，改变了农村落后的观念与风气。他们这种统分结合的新实践，对实现邓小平提出的第二次飞跃具有重要启示。

多年来实行“分”的改革造成了一种新的思想僵化，好像只有“分”才是改革，强调“统”就是走回头路。实际上，改革的初心是解放和发展生产力、实现社会主义现代化。改革的灵魂是实事求是，坚持四项基本原则，在生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中遇到什么问题解决什么问题。因此，以前实行家庭承包制的“分”是改革，今天在家庭承包制基础上加强“统”、实现“统分结合”也是改革，是改革的深化。它有利于激发农村内在的动力与活力，有利于解放和发展农村生产力，有利于促使农村与城市协调发展，有利于巩固党在农村的领导，有利于巩固社会主义制度。

回过头来看近40年的农村体制改革，我们党对于实行家庭承包制的认识是明确的，改革的措施是坚决的；但是对于怎样坚持和发挥好土地集体所有权，怎样在家庭承包制基础上发挥好集体经济的优势、发挥好“统”的功能、真正实现统分结合的问题，我们的认识和实践都有待进一步深化。我们必须以实事求是为思想武器，以党的基本路线为指南，对农村体制改革实践中的深刻教训进行系统总结，统一党内思想认识，加快推进“统分结合”的改革，真正从根子上解决“三农”问题。

（作者：周建明，中信改革发展研究院资深研究员。来源：《经济导刊》12月刊）