乔新生：解决历史遗留问题的最好方式

点击：作者：乔新生来源：昆仑策网【作者授权】发布时间:2020-11-02 09:49:21

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农村宅基地不能继承，但是宅基地上建造的住房可以继承。这是我国农村土地制度新变化。值得关注。

自然资源部针对全国人大代表提出的《关于完善不动产登记的若干建议》，“经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局共同研究”，决定“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记‘该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人’”。这项答复解决了我国农村宅基地使用权继承问题。

农村宅基地不能单独被继承。可是，如果农村宅基地上的住房被继承，农村宅基地使用权该如何处置呢？自然资源部的答复解决了历史遗留问题。在我国城乡二元土地管理制度不变的情况下，如果城镇居民继承农村宅基地上的房屋，同时继承农村宅基地使用权。如果农村宅基地上的房屋消失，那么，农村宅基地使用权自然会消失。

如果继承人死亡，那么，农村宅基地上的房屋所有权仍然存在继承的问题。不过，正如人们所知道的那样，继承农村宅基地上的住房，并不必然改变继承人的身份，继承人仍然是城镇户籍居民。城镇户籍居民可以继承农村宅基地上的住房，但是，农村宅基地上的住房消失，或者继承人死亡，农村宅基地使用权仍然由农村集体经济组织收回。这样做既保证了农村宅基地的稳定性，同时又可以避免通过农村宅基地上房屋继承改变农村宅基地的性质。

中国土地改革制度是充满智慧的顶层设计。我国农村土地所有权归集体经济组织，集体经济组织可以通过发包的方式，将农村集体经济组织的土地发包给农村集体经济组织的成员。如果农村集体经济组织成员认为自己没有能力耕种土地，或者不愿意耕种土地，那么，可以将自己的土地承包权转让，形成土地经营权。这种土地上的权利，一方面可以为我国农村土地的集约经营和规模经营创造条件，另一方面也可以稳定我国农村土地承包制度，防止农村土地制度变更导致生产关系受到破坏。

我国农村土地制度改革的经验是，保持农村土地承包制度的稳定性，与此同时，为了适应现代化大生产，实现农业机械化和规模化经营，设立土地经营权制度。土地集体所有制永远不发生改变，集体经济组织成员的利益得到切实有效的保障。正是由于农村集体经济组织享有所有权，因此，在农村集体土地规模化经营过程中，农村集体经济组织享有最后的处置权。

随着城市规模的扩大，农村集体经济组织面临新的挑战。由于存在土地储备制度，农村集体经济组织的土地可能会因为土地征收而失去所有权。解决这个问题的方法很多，国家采取的策略是，一方面允许部分地区将农村建设用地直接用于住房开发，扩大住房租赁市场，增加集体经济组织的收入，另一方面提高土地征收的价格，确保农村集体经济组织从土地征收中获取更多的利益。

这是一种兼顾国家利益、农村集体经济组织利益和农村集体经济组织社员利益的制度设计。这样的制度设计既借鉴了世界各国土地改革的有益经验，同时又延续了我国第一次土地改革成功做法。我国现有土地制度，既适应农业机械化大生产的需要，同时又可以确保农村集体经济组织成员从土地流转中获得更多的收入。因此，我国农村土地制度改革从整体来看是完全成功的。

但是，正如人们所知道的那样，土地立法和我国土地改革相比，永远处于相对滞后的状态。这符合立法的一般规律。总是先有问题，然后才有解决问题的法律制度体系。

我国农村土地制度改革，是生产关系变革的重要组成部分。农村土地制度改革决定了农村集体经济组织成员的命运。土地制度改革取得的成果，必须通过完善法律加以保护。土地改革也要有具体的法律依据，防止一些地方政府打着土地改革的幌子，不断损害农村集体经济组织成员的利益。

我国农村土地制度改革之所以先试点、后修改法律，全国人大常委会作出专门决定，允许国务院在试点地区从事土地使用权包括农村宅基地使用权改革试点，然后修改土地管理法等土地法律，建立新的法律关系，就是因为土地制度是我国几千年生产关系的重要基础，也是容易引发社会纠纷甚至爆发革命的导火索。土地制度改革，必须把农民的利益放在优先位置。自然资源部以及其他部门关于农村宅基地的答复，既尊重了农村集体经济组织成员的财产继承权利，同时又解决了农村宅基地长期稳定的问题。可以说是一举两得。

全国人大代表关注不动产登记的问题并且提出若干建议，这说明全国人大代表对我国的不动产登记制度高度重视。不动产登记涉及方方面面的问题，改革牵一发而动全身。建议我国民法典实施之后，全国人大常委会把现行不动产登记暂行条例上升为国家的法律，广泛征求全国人大代表的意见，把不动产登记制度和我国土地管理制度以及房地产改革有机地结合在一起，让不动产登记变成我国房地产市场改革的助推器，成为我国农村家庭联产承包责任制度的稳定器。

（作者系中南财经政法大学教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”）

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