张旭、王天蛟：中国特色社会主义国有企业管理体制的形成、发展与超越

点击：作者：张旭、王天蛟来源：中国政治经济学智库微信号发布时间:2021-01-13 11:24:50

作者简介：

张旭，中国社会科学院经济研究所教授，中国社会科学院全国中国特色社会主义政治经济学研究中心副主任；

王天蛟，中国人民大学马克思主义学院博士研究生。

摘要：我国自社会主义制度确立以来，对社会主义制度下的国有企业管理体制进行了不断探索，并在这一过程中形成了许多原创性理论成果。通过历次国有企业改革实践，不断调整政府与国有企业之间的关系，不断探索国有企业内部的管理模式，已初步建立起具有中国特色且符合中国国情的国有企业管理体制。中国特色国有企业管理体制形成与发展，是对马克思主义政治经济学基本理论的运用和发展，以及对西方企业管理理论的超越。党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，中国的改革开放站到了新的历史起点，国有企业的发展与改革也进入了新阶段。应继续以马克思主义政治经济学辩证唯物主义和历史唯物主义的总体方法论，深化对中国特色社会主义国有企业管理理论的概括和研究，而不是简单地用西方企业管理理论对中国国有企业管理体制进行机械化、教条化地套用。

关键词：中国特色社会主义；国有企业；管理体制；马克思主义；西方企业管

中华人民共和国成立71年以来，我国通过历次国有企业改革实践，不断调整政府与国有企业之间的关系，不断探索国有企业内部的管理模式，已初步建立起具有中国特色且符合中国国情的国有企业管理体制。但也毋庸讳言，中国国有企业在管理体制建设方面依然存在一些问题，其已建立起的国资监管体制与现代企业制度依然要在改革中不断完善和创新。进一步完善国有企业的管理体制，宏观上，继续调整政府与国有企业之间的关系，并对国有资产进行有效监管；微观上，在国有企业内建立健全激励约束机制，以充分调动国有企业广大干部职工的积极性、主动性和创造性，从而使国有企业成为运行有效率的市场经济微观主体；这一直是我国不断进行国有企业改革的方向所在。我国自社会主义制度确立以来，对社会主义制度下的国有企业管理体制进行了不断探索，并在这一过程中形成了许多原创性理论成果。党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，中国的改革开放站到了新的历史起点，国有企业的发展与改革也进入了新阶段。习近平总书记面对深刻变化的国际国内经济形势，以及经济发展新阶段的新要求，对深化改革国有企业尤其针对国有企业管理方面，提出了一系列新的重要理论观点，为新时代如何改革与完善国有企业经营管理体制指明了方向。

一、新中国成立后我国对国营企业管理体制的初步探索

新中国成立后，中国共产党领导中国人民历经了新民主主义经济建设阶段，以及对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造阶段，在中国逐渐建立起“一大二公”“纯而又纯”的公有制经济制度。在这一过程中，以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体，对社会主义国营企业管理体制进行了诸多探索。

(一）从“一长制”到“两参一改三结合”管理体制的过渡

新中国成立后，国营企业对国民经济的恢复做出了巨大贡献。党中央允许各地探索国营企业管理经验，由此各地形成了侧重点不同的企业管理模式，主要是以东北地区为代表的强调以行政为主、厂长有最后决定权的厂长负责制即“一长制”和以华北地区为代表的强调以党委为主、党委有最后决定权、厂长执行党委决定的“党委领导下的厂长负责制”。“一五”期间，国家有计划地重点发展苏联援建的156个重工业大项目，当时的国际环境和意识形态也驱动党中央一切向苏联学习。在“苏联模式”的影响下，苏联的以厂长为核心的“一长制”管理制度得到了更多支持。从1953年起，一部分企业改为实行苏联企业管理的“一长制”，即由厂长对企业生产经营活动实行集中指挥，并对企业经营成果负全责。1954年5月28日中共中央批转华北局《关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定》，标志着厂长负责制的全国推行。[1]但随着社会主义建设的全面展开，其容易产生官僚主义、忽视民主管理、弱化党对国营企业的控制等弊端也逐渐暴露出来。

1956年，毛泽东同志在听取众多部委汇报后，在4月25日召开的中央政治局扩大会议上，作了《论十大关系》的报告，对我国社会主义经济建设各个方面的经验进行了总结。他提出，“国家和工厂，国家和工人，工厂和工人，国家和合作社，国家和农民，合作社和农民，都必须兼顾，不能只顾一头。无论只顾哪一头，都是不利于社会主义，不利于无产阶级专政的。”[2]会议对“一五”期间一切学习苏联经验的弊端进行了反思，结论是苏联的“一长制”不适合中国国情。1956年9月，党的八大报告正式提出，“在企业中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度。凡是重大的问题都应当经过集体讨论和共同决定，凡是日常的工作都应当由专人分工负责。”[3]自此，“党委领导下的厂长负责制”，即一切重大问题由党委决定、生产经营活动由厂长负责的制度，成为之后20年国营企业基本管理体制。

1960年，当时新中国最大的国营企业鞍山钢铁公司职工，热烈响应党中央提出的技术革新和技术革命的号召，发动群众参与管理和技术革新，在一个月内就提出了革新建议62.1万多件，实现10多万项，突破生产关键技术1542项，形成生产自动线7条、联动线199条、流水线102条，机械化程度大为提高。[4]毛泽东同志对此非常重视，他在总结“鞍钢宪法”时不仅把“党委领导下的厂长负责制”改为“党委领导下厂长分工负责制”，从而使事权进一步明确，责任权利更加清晰，还明确把职工参加企业管理作为一项基本经验规定下来。由此，他提出了“两参一改三结合”这一重要的改革思想，即:对企业的管理，要采取集中领导和群众运动相结合，工人群众、领导干部和技术人员三结合，干部参加劳动，工人参加管理，不断改革不合理的规章制度。“两参一改三结合”既符合马克思主义基本原理，又符合中国国情；既充分体现了毛泽东同志对工人阶级的权利和主人翁地位的尊重，也体现了在社会主义制度下，管理者和被管理者是统一于共同利益基础上的，为实现整体利益而发挥各方面的经验和长处，并最终实现社会主义经济的发展。然而可惜的是，由于种种原因，“两参一改三结合”的管理体制仅仅在我国进行了有限的推行，并没有得到进一步发展，但它的理念对国营企业管理体制改革的积极意义不容置疑。

(二）三会制度的建立

中共中央曾在中央苏区的公营企业管理中实施过“三人团”制度，即在企业生产中，各项重大问题必须经过由厂长、党支部书记和工会主席组成的“三人团”会议讨论，意见不一致时，厂长有最后决定权。新中国成立后，中共中央允许各地国营企业探索不同的管理经验，但对党组织在国营企业中的作用并没有明确规定，一些企业内部党组织建设尚不健全。在华北地区，华北局认为许多从旧政权接收的大厂矿厂长都是旧人员，在实际中不能贯彻党的方针路线，也不能解决党政工团的统一问题，而许多小企业虽然换了共产党员当厂长，但他们很多人不懂生产管理。在工作中缺少政治素质和业务水平兼备的“又红又专”的干部，因此，实行“党委领导下的厂长负责制”是比较符合实际的选择，即：凡党政工团的上级指示及其在企业中的具体实施方案和措施，一律经过企业党委讨论，做出决定，分工进行；企业中的一切重要事项，最后的决定权属于党委，厂长要对同级党委负责。这样既能贯彻党的方针，领导企业民主管理，又能发挥原来企业厂长、技术人员和工程师的作用。[5]1956年党的八大正式在国家层面确立了党委对国营企业的绝对领导地位。

中国共产党是工人阶级的先锋队，自成立起就一直把建立工会和领导工人运动作为党的基本任务之一。中共中央在中央苏区公营企业施行的“三人团”制度，把工会纳入公营企业的民主管理制度之中，突显了中共中央对工人阶级根本利益的重视。新中国成立后，我国工人运动和工会组织进入了一个新的发展时期。全国工会从无到有，获得了蓬勃发展。广大工人阶级通过全国各地方工会和各产业工会被迅速组织起来，成为党的依靠和新中国人民民主政权的坚强支柱。刘少奇同志指出，国营工厂必须处理管理机关与工人群众之间的矛盾和关系，以及由这种矛盾和关系所引发的各种问题，因此，在国营工厂中由工人群众组织工会，并由工人代表工人群众和工厂管理机关协议并调处各种有关双方的问题，以致签订集体合同及其他协定等，就是必要的。[6]

新中国成立初期，国营企业内部实行的是职工代表会议制度。这一制度要求企业应当不定期召开职工代表会议，讨论研究企业生产经营中的重大问题。但随着“一长制”的推行，国营企业内部的民主管理被不断弱化。1956年，党的八大提出要将企业中的职工代表会议制度改为职工代表大会制度。1957年4月，《中共中央关于研究有关工人阶级的几个重要问题的通知》要求在全国企业中正式建立职工代表大会制度，并明确了职工代表大会的四项职权，包括审查厂长报告和企业各项计划、审议并决定奖金和福利基金的使用方案、必要时建议上级撤换行政领导及向上级管理机关提出建议等内容，提出职工代表大会是吸引广大职工参加企业管理和监督企业行政的重要制度。职工代表大会不再仅仅是一个咨询机构，而成为具有一定权利、在一定范围内能够发挥制约作用的监督机构。

至此，在不断探索与推动下，以党委会、工会和职工代表大会组成的三会制度正式在国营企业中建立起来。三会制度以制度形式确立了职工群众参与企业管理的民主权利，发挥了职工群众对企业行政的监督作用，体现了工人阶级国家主人翁的地位和作用。

(三）对于发挥企业积极性的重视

毛泽东同志主张要发挥企业的积极性，为解决国家和企业的矛盾及政企不分问题提供了方向。他说:“把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥。

中央、省市和工厂的权益究竟应当多大才适当，我们的经验不多，还要研究。从原则上说，统一性和独立性是对立的统一，要有统一性，也要有独立性。……各个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性，才会发展得更加活泼。”[7]毛泽东同志认为，企业应该有点“独立王国”。“这里所谓的‘独立王国’，就是讲要有半独立性，或者是几分之几的独立性，公开的、合法的‘半独立王国’。……如果因为反对独立王国就把一切独立自主都反掉了，没有一点自主权了，那事情也很难办。”[8]在这里，毛泽东同志实际上已经触及了国家和企业关系中企业所有权与经营权相分离和如何分离的问题。尽管在后来的实施中未能坚持下去，但这一理念无疑为后来的深化改革提供了思想和理论基础。

二、改革开放以来我国对国有企业管理体制的再次探索

改革开放后，我国对社会主义公有制的多种实现形式进行了不断探索。党的十四大报告提出“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展，不同经济成分还可以自愿实行多种形式的联合经营”[9]的方针，完成了所有制理论的第一次突破，并形成了社会主义所有制结构的“主体一补充”格局。党的十五大报告正式提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”[10]，实现了所有制理论的再次突破，形成并确立了“主体一共同发展”的所有制结构。在新时期所有制结构变化过程中，我国对国有企业管理体制也进行了再次探索。

(一)经济责任制与承包经营责任制下的国营企业管理体制

1978年，邓小平同志提出，要改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应现代化大经济的需要。[11]此后，我国主要对国营企业先后实行了以经济责任制为主要形式的扩权让利式改革，以及以承包经营责任制、租赁经营制为主要形式的两权分离式改革。改革开放后国营企业的管理体制较之前计划经济体制下的管理体制有了很大变化。

1979年到1984年是国营企业改革的初步试验阶段，以扩大企业自主权，逐步推行各种形式的经济责任制，从而增强企业活力为主要内容。我国将原来集中于政府部门的经营管理权逐步还给企业，建立起国家对企业的经济责任制，按照统一领导、分级管理的原则，明确中央和地方的管理权限，使企业在人、财、物、产、供、销等方面拥有更多更大的决策自主权，并形成以利润留成、盈亏包干、以税代利三种类型为主要代表的国家对企业的分配制度。同时，在企业内部也建立起经济责任制。在企业内部以责定权、以责定利，构建起责、权、利紧密结合的生产经营管理体制。在企业内部管理中，企业经营好坏同职工的物质利益挂钩，企业有权在一定程度上决定机构设置，以及任免中层以下干部。企业内部则具体实行五种分配方式:一是指标分解，计分计奖；二是计件工资；三是超产奖；四是定包奖；五是浮动工资。

1984年，党的十二届三中全会所通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，要确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权；要确立职工和企业之间的正确关系，保证劳动者在企业中的主人翁地位；企业的所有权和经营权可以适当分开。在实践中，我国开始了以承包经营责任制、租赁经营制为主要形式的所有权与经营权分离的两权分离式改革。1987年，承包经营责任制在全国国营企业中全面推广，小型国营企业也积极实行了租赁和承包经营模式。政府与企业之间的利益关系通过承包合同、租赁合同的方式固定下来，形成契约双方的责权利关系，改变了过去企业对政府的行政隶属依附关系。在企业内部管理中，作为承包经营责任制的一个主要内容，国营企业全面实行厂长负责制。厂长负责制在当时创造了“能人治企”的强烈氛围，各地纷纷公开招标选聘经营者，一大批经营管理人才脱颖而出，企业内部选拔干部的方式由封闭式变为开放式，使企业人事制度发生根本变革。承包制的层层推行也促进了岗位责任制的推行，全国国营企业内部推行了优化劳动组合及劳动制度改革，冲击了过去“大锅饭”的用工制度和固定工资制度，有效引导企业内部劳动力的流向，并使职工收入和企业效益捆绑在一起。

(二）建立现代企业制度后的国有企业管理体制

承包经营责任制和租赁经营制的改革，依然未能使国营企业建立起具有强烈的创新动机和积极的企业行为的经营机制。在党的十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标后，建立现代企业制度成为国有企业改革的目标方向。1993年11月，党的十四届三中全会所通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（简称《决定》）提出要在国有企业中建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，在理论层面上对建立现代企业制度的基本特征进行了论述。只有在国有企业建立现代企业制度，才能使其真正成为独立的法人实体和竞争主体，才能更好地适应社会主义市场经济体制。在企业具体管理方面，《决定》指出要坚持和完善厂长（经理）负责制，保证厂长（经理)依法行使职权。实行公司制的企业要按照有关法规建立内部组织机构。企业中的党组织要发挥政治核心作用，保证监督党和国家方针政策的贯彻执行。全心全意依靠工人阶级。工会与职工代表大会要组织职工参加企业的民主管理，维护职工的合法权益。要加强职工队伍建设，造就企业家队伍。形成企业内部权责分明、团结合作、相互制约的机制，调动各方面的积极性。[12]自此，我国开始了在国有企业内部构建具有社会主义性质的符合中国国情的现代企业制度的不断探索。