新一轮国企改革印象

（《国企》杂志2014年3月号）

 

十八届三中全会过后，上海打头炮，各地紧跟随，地方版本的国企改革方案陆续出台。已出台的，想必是在忐忑中密切关注社会反应；尚未出台的，或许正在揣摩是模仿还是超越。

做出这样的判断是有根据的。三中全会后，市场派理论家在失望中寻找文本亮点，在批评中寻找行动支撑，各种解读再次点燃公众期望。于是，地方政府纷纷表态，改革方案一一出台——出台改革方案的时间早晚，正成为评价改革态度的试金石。

在这样的气氛里，对于各地国企改革的总体印象，概括起来三句话：高层缺乏权威性的政策指引，中端缺乏深思熟虑的实践路向，整体缺乏适应新环境的制度保障。

“共识”待解

三中全会《决定》，将有关国企改革的内容放在“坚持和完善基本经济制度”章节里。严谨地说，这是借“坚持和完善基本经济制度”这一核心表达，阐述对国企改革的方向性要求。因此，其重点是坚持和完善基本经济制度，国企改革只是其中一个主要组成部分。但是，由于社会的高度关注，将《决定》中关于国企改革原则性的“片言只语”当成具体操作指引，并将这种压力通过市场派理论家的“呼吁”，通过媒体传导给各地政府和国资监管部门。

于是，包括国务院国资委在内的各级国资监管部门，一边还在忙不迭地“深入理解”，一边就在起草出台改革方案。而这些改革方案的拟定，是建立在对《决定》中原则性的“片言只语”的各自理解之上。在这个不算短的过程中，未见任何能代表《决定》起草小组的官员或专家，对这些“片言只语”的提法给出一个明确、具体的说明。

笔者在此前的一篇解读文章中做出这样的判断：《决定》从起草到最后通过，一定存在各种不同意见的讨论乃至争论，尤其是在尚未取得基本共识的国企改革领域，的确有一些“或激进或保守或清晰或模糊”的表述。这样的矛盾表述，充分体现了两种立场、两种思想、两种主张的交锋与妥协。

再者，央企和地方国企在功能、作用、分布、现状等诸多方面截然不同。《决定》关于国企改革的原则性表述，更多的是针对国家层面的央企而言。要在这些已经非常原则、非常精炼的“片言只语”表述中，自行理解和诠释，地方国企改革那就只能是在审慎中激进，在激进中含糊了。

关于组建国有资本投资运营公司

这事关十六大以来所建立的国有资本监管体制的评价和走向，是一个可能带来根本性变革的大是大非问题。如果激进，可以将国资委现有的出资人权利悉数交给投资运营公司，生生地将国资委这个“特设机构”逼回到政府组成部门身份。如果含糊，也有可能形成换汤不换药的结果。

庆幸的是，到目前为止还未见各地有“激进”的理解和执行。

在各地的国企改革版本中，都提出要组建这类国有资本投资运营公司，但是都不具体说明整个国资监管架构是否由此变为“国资委—投资运营公司—国企”三层架构，也不具体交代投资运营公司的运行机制与国资委的差异，更不会明确最终整合成几家投资运营公司。

于是就产生了各种各样的理解，即集团公司就是投资运营公司，尚且独资的就可以改组为投资运营公司，资产总量较大的就应该是投资运营公司，行业龙头公司理应成为投资运营公司。

关于发展混合所有制经济

理论界一直在争议国有经济占国民经济比重的底线（或者称下限）问题，而在实践中一直在积极发展混合所有制经济。

国务院国资委给出了一个权威性的“混合”统计数据（见黄淑和副主任2013年12月19日答记者问）。我们从中可以看到，无论是“混合”企业户数，还是非国有股权比例，都已双双过半。至于国有经济占国民经济比重问题，笔者手头还没有一个像样的统计数据。《决定》提出积极发展混合所有制经济，却没有给出一个大致的界限。

于是，我们有理由相信，各地在制定发展混合所有制经济的目标任务时，必定是五花八门、各有表示。笔者很怀疑各地在制定发展混合所有制经济任务目标时，所拟定的指标有没有“拍脑袋”的成分，以及最终能否如期完成指标任务。这不是你想“混合”就一定能“混合”得成的。尤其是在地方，国企国资大多数集中于基础设施和公共服务领域，本身就承担着许多非市场化经营的政府责任和社会责任，且体量十分庞大。以盈利为唯一目的的私人资本，如何愿意、能够、有效进入？除非政府实行资产贱卖、税收减免、财政补贴、价格放开等政策手段，否则很难在短时间内完成各自确定的“混合”目标。如果是这样，改革还有意义吗？

关于实行员工持股

是否贴上了混合所有制经济标签，就可以实行企业员工持股？这个“企业员工”是否包括管理层？这些混合所有制企业是否包括“大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司”？

2005年，国资委与财政部联合发布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，以及随后的一系列防止国有资产流失的政策规定是否继续有效？等等。这些问题至今未见权威性的解答，而各地的国企改革方案却都已提出“鼓励”企业员工持股了。至于怎么个“鼓励”法，基本上语焉不详，属于边走边唱。

上述所列的几项顾虑，还不是问题的全部。但仅就上述问题而言，就涉及法律授权和制度建设问题。仅以企业员工持股为例。国有企业与国企员工之间的关系，在市场经济条件下，就是雇佣与被雇佣的关系。这个重大理论问题一直没有被点破。国企员工与其他非国企员工以及全体国民，在整体意义上都是国有资产的所有者，国企员工只是受雇于国企，并没有单独地成为国企“主人翁”的法理依据。再者，由谁来决定国企的员工可以持股、持多少股、怎样持股？企业董事会、国资委或政府部门依据什么做出持股还是不持股的决策？是否依然有权力绕开国有资产所有人的终极代表——人大——而自行其是？

期待权威解读

习近平总书记去年底在山东视察时，有一段讲话似有所指：“要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进。要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。”

我们呼吁尽早出现对《决定》中关于国企改革的原则性“片言只语”的权威解读。

当然，我们更期望这样的解读是为了“正确推进改革，坚持改革是社会主义制度自我完善和发展”的科学阐释。

对于各地各种版本的国企改革方案，笔者持审慎不乐观的态度。当然，箭在弦上，不得不发，触动不大的可以先改起来再说。但是，任何带有私有化意图和实质的举措，必须高度警惕！宁愿其步伐慢一点，给真正符合社会主义制度自我完善的理论创新留出一点时间。

十五届四中全会曾做出关于国企改革的专门部署，那已是15年前的事了。下一次专门针对国企改革重大决定是什么时候，现在尚无时间表。如果再有这样一份文件出台，那么，上文提到的问题，以及更深层次的理论问题，都必须交代的明明白白。现实已不容许再给出仅限于原则性的表述，历史已没有回旋的余地。

理论创新也在和危机赛跑。我们没有理由懈怠和等待。