【作者的话】如何理解全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等地暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定？

 为何要暂时调整实施土地管理法等规定？

       土地是最重要的生产要素之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。《决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。这意味着土地承包经营权抵押、担保已被允许，同时农村集体经营性建设用地得到了与国有建设用地平等的权能。2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过决定，授权国务院在北京大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等有关规定。目前，这项工作的试点已经启动。

一、为何要推出此项工作？

首先，根据现代市场经济的特点，必须要扩大土地的权能。

现代市场经济具有统一、开放、平等、公平竞争的特点。然而，根据现行法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独用作抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、建设村民住宅和乡(镇)村公共设施、发展公益事业外，其他任何建设均不能直接使用集体土地，而要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。这就造成了长期以来农村集体土地所有权与国有土地所有权之间地位的不平等，农村集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等等问题，对统筹城乡发展构成严重障碍。与此同时，过多的法律限制，也导致农村集体建设用地财产权利的实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，损害了农民土地权益。

为解决上述问题，《决定》在深入总结国内外经验的基础上提出，农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价。同等入市，意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价，意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等。这就为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据，必将为深化农村土地制度改革注入强大动力。

农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。由于建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用。实行土地用途管制是世界多数国家的通行做法，是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的有效途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论国有建设用地还是农村集体经营性建设用地，都要遵守土地用途管制和用地规划。

其次，推进征地改革，保障农民应有权益。

征地制度既是国有建设用地市场建设的基本制度，关系农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系农民的切身经济利益。为了贯彻落实党的十八大提出的任务要求，切实解决征地中存在的突出问题，《决定》在总结我国征地制度改革经验教训的基础上，指出了深化征地制度改革的方向和重点任务就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

多年来，土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的合理需求作出了重要贡献。但在实践中，上述征地制度也暴露出不少弊端。尤其是随着征地规模和被征地农民数量逐年增加，征地引发的社会矛盾正逐年增多，社会风险加剧。这既与现行法律法规执行不到位有关，也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、缺乏有效的纠纷解决机制有关。

征地引发的问题，必须通过改革解决。按照党的十七届三中全会关于深化征地制度改革的要求，各省(区、市)制订实行征地统一年产值标准和区片综合地价，较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制；一些地方积极开展征地制度改革试点，探索缩小征地范围和留地安置等让被征地农民分享增值收益的多种方式，为改革征地制度奠定了基础。

其中，缩小征地范围，就是依据宪法规定，将征地界定在公共利益等较小的范围内，逐步减少强制征地数量，为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，保障被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权等，规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。建立对被征地农民的合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施，以维护被征地农民的权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。

上述政策体现了党的十八大报告关于提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求，意味着被征地农民集体和个人除了得到合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的土地增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这是维护被征地农民利益强有力的举措，必将进一步深化征地制度改革，为切实解决征地突出矛盾、促进社会和谐稳定奠定制度基础。同时，建立土地增值收益分配机制，要求我们将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。

第三，统一建设城乡土地市场，构建建设用地体系。

改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场取得了显著发展。但农村集体建设用地市场发展的不平衡、不规范问题的突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。建立城乡统一的建设用地市场是一项长期艰巨的任务，需要系统设计，分步实施、配套推进。基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，形成统一开放、竞争有序的建设用地市场体系。

1.规范农村集体经营性建设用地流转。

随着市场经济的不断发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大增值空间，自发、隐形、无序的流转比较普遍，城乡结合部尤其突出。由于这种流转不符合法律规定，并缺少有效的监管措施，因而存在巨大法律风险，一旦发生纠纷，难以及时解决，往往各方利益受损。因此，不仅要借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，并将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，以促进公开公平公正和规范交易，还应要大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。

2.切实维护农民宅基地用益物权。

《决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前，农村宅基地方面存在以下突出问题：一是宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，更有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

3.扩大市场配置国有土地的范围。

“减少非公益性用地划拨”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，这是《决定》的又一要求。其实质是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地，大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。因此，必须在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地，为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。

4.建立建设用地合理比价调节机制。

“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格” ，这是《决定》的又一要求。价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。

5.系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施。

建立城乡统一建设用地市场是一项极为复杂的系统工程，必须切实加强政策领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。首先，加快推进相关立法工作。在深入研究重大问题、系统总结各地实践经验的基础上，抓紧修改物权法、土地管理法、担保法、城市房地产管理法等法律法规，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益。其次，全面落实土地用途管制要求。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，依托土地利用总体规划，加快建立健全国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。第三，强化建设用地市场管控。深化农地转用计划和审批管理制度改革，建立健全农村集体建设用地节约集约标准体系。加强城乡建设用地供应和利用的统计监测和形势分析，切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能。对违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究处理政策。加强新形势下对城乡建设用地违法违规行为的执法监察。加强基层国土资源管理机构和能力建设。