“国家崛起”已经成为概括中国发展总体面貌的最常用词汇。中国改革开放以来现代化的快速发展及中国快速崛起，不仅是在全球化的背景下实现的，而且本身就是全球化的具体体现。因此，中国在发展中就必然地出现了这样的现象：国家活动超越于领土的范围已经成为一种常态，国家活动不仅覆盖全球而且延伸到太空。与此相适应，国家利益外溢也成为普遍现象，而且国家的海外利益越来越具有核心利益的性质。因此，国家的治理和发展就处于一个前所未有的巨大空间场域之中，并且需要在如此一个广阔的地理空间范围中来谋划。但就此空间而言，领土的边缘以及领土之外中国具有控制性影响的区域（也是一种特殊的边缘地带），既对国家的治理和发展具有特殊的意义，也是矛盾性和脆弱性十分突出的区域，需要在国家治理中专门进行谋划，而这些都属于边疆治理的范畴。总而言之，国家崛起把边疆治理前所未有地凸显了出来。在此条件下，在对国家崛起与边疆治理的关系进行论述的基础上，分析边疆治理之于国家治理和国家崛起的意义，厘清新形势下边疆治理的性质和特点，进而找到边疆治理促进国家治理的着力点，就显得十分必要也十分重要。

　　一、国家崛起凸显了边疆的意义

２０世纪末，“中国崛起”或“国家崛起”等词汇就频繁见诸报端并为国人津津乐道。不过在那时，中国的崛起还不是很明显，更多地表现为国人的一种愿望或期待。但在今天，情况已经发生了根本性的变化，国家崛起已经由希望逐渐成为现实。２０１０年中国国内生产总值（ＧＤＰ）超越日本而居于世界第二位以后，中国的崛起就浮出了水面，成为一个现实的过程。当然，国家崛起的目标尚未完成，国家崛起尚在路上，而且进入了更为关键也更为艰难的时期。

中国的快速发展和崛起，是在全球化的背景下实现的。２０世纪末期全球化在世界两极格局解体后的加速推进，不仅把全球的各个国家、地区越来越紧密地联系在一起，而且也在此基础上导致了国家间的竞争不断加剧，从而使得全球成为一个巨大的国家间竞争的竞技场。置身于全球化进程并在此背景下快速崛起的中国，自然也被卷入了这样一场前所未有的广泛而激烈的竞争当中。在此条件下，中国的崛起就只能在激烈的国家间竞争中实现。为了在如此激烈的竞争中胜出，凝聚全体中国人的力量就成为必然和必要的选择。基于深厚历史文化资源的中国梦，就成为凝聚中国人共识和力量的最好方式。完成国家崛起和实现中华民族伟大复兴的中国梦，相辅相成、互为条件，不可分割地结合在一起。

国家崛起的核心和关键，是国家实力和国家地位。所谓国家实力，就是国家以经济发展和社会发展水平为基础的综合国力；所谓国家地位，就是国家依托于自身的实力而在国际关系格局中所占据的位置以及对国际关系规则制定和国家事务的影响力。因此，中国的崛起，就是一个自身综合国力不断增强和确定自己在国际关系格局中地位的过程。而不论是国家实力的增强还是国家地位的提升，都要以国家发展为前提，国家只有实现了稳定、持续和有质量的发展，才能有效提升国家的实力和地位，最终完成国家崛起。

国家的构建和一切活动，都是在一定的地理空间范围内进行的。国家占据或拥有的地理空间的范围和特点等，对国家的发展具有根本性的影响。第二次世界大战后，一系列的因素促成了地理空间对国家发展意义的进一步凸显。一是二战后一大批国家摆脱了帝国主义的殖民统治而获得独立，从而使得主权国家的数量迅速增多，国家拥挤成为新常态；二是二战后科学技术革命的持续高涨，为人类开发和利用地理空间能力的增强提供了条件；三是，随着全球化时代的逐渐形成，国家间的竞争日渐激烈。这样三个因素结合在一起就必然地产生两个方面的结果：一是地理空间条件对国家发展的影响更加突出，另一是各个国家为了谋求自身的发展而更加重视地理空间条件，并为此而相互争夺。

中国的崛起就是在这样的条件下进行和实现的。国家占据或拥有的地理空间范围，以及基于地理空间条件的地缘政治和地缘政治条件，直接攸关国家崛起目标的实现。因此，正在崛起的中国，必须高度重视国家的地理空间及其开发和利用。一方面，国家必须对领土范围内的地理空间进行全面的规划，全面开发和利用领土范围不同区域的地理空间，实现地理空间资源的有效利用；另一方面，随着国家活动在领土外的持续增多，其所稳定覆盖的范围也持续拓展，国家利益外溢和海外利益对国家发展的意义等也日渐突出。在此条件下，妥善地处理领土外的地理空间问题，也必须纳入国家发展的总体谋划之中。

国家在崛起过程中对地理空间的开发利用，不仅集中于领土范围内的陆地边缘部分和海洋部分，也集中地体现于领土之外国家活动和国家利益覆盖的区域。而在现有的社会科学思维、理论和世界各国的实践中，这里所涉及的区域都是以“边疆”概念来描述、界定和分析的，都是国家的边疆。中国在崛起过程中必须面对的地理空间问题，也突出表现在不同形态的边疆问题上。

第一，陆地边疆有望成为国家实力的新增长点。在国家政治地理空间的开发和利用上，中国自秦代以后在国家治理中便逐渐形成了以边疆服从和服务于核心区的“边缘—核心”模式。该模式在国家治理中发挥了十分重要的作用，并一直延续到了当代。但是，这样的“边缘—核心”模式的长期运行，也导致了传统边疆即陆地边疆开发和得到大幅提升，国家发展在总体上也已经由在某些区域和领域的重点发展转向全面发展。在此条件下，国家有能力也有必要投入更多的资源于陆地边疆的开发和建设，从而使陆地边疆成为国家实力的新增长点，并在国家崛起中发挥重要作用。

第二，海洋边疆正在成为国家崛起的关键区域。国家崛起意味着国家活动在全球范围的拓展及全球影响力的巩固。而所有这些又与国家的海洋活动紧密地联系在一起。近代以来尤其是进入海权时代以来，大国的崛起都与海洋活动的增多和海权的巩固紧密地结合在一起。大国之路始于海洋。中国具有辽阔的海疆，但长期重陆轻海在对国家实力的增强形成阻滞的同时，也造成了中国仅仅是一个陆权国家的印象。中国的崛起浮出水面以后，中共十八大做出了“坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的决策，海疆的维护和开发、利用得到前所未有的重视，从而凸显了中国的海权，并为中国由陆权国家向海陆复合型国家转变创造条件，进而为国家崛起提供重要的条件。

第三，领土边缘地带为“一带一路”等国家战略提供着支撑。中国在崛起的过程中，根据形势的发展先后推出了一系列外向型的国家战略，既有周边战略、外交战略，也有经济战略、文化战略和军事战略，还有地缘政治战略。中国于２０１３年推出的“丝绸之路经济带”和“２１世纪海上丝绸之路”建设的倡议，对中国实现国家崛起的目标具有决定性意义。但是，“一带一路”以及相关的国家战略的推进和实施，以及能否达成预定的目标和取得预定的效果，都有赖于陆地边疆、海洋边疆的巩固和发展。领土的边缘地带成为中国走向世界的出发点和通道。从这个意义上说，领土的边缘地带已经成为“一带一路”等计划的战略支点。

第四，海外利益的维护凸显了利益边疆的意义。中国在全球化背景下快速发展的一个必然结果就是，中国越来越融入世界并在其中发挥着越来越重要的作用。随着国家活动大量地和经常性地在领土外展开，国家利益的外溢已经成为普遍现象。而且，国家的海外利益的意义和影响也越来越突出，并日益凸显出其对国家崛起的根本性影响，因而也越来越具有国家核心利益的性质。在此条件下，全面利用国家的硬实力和软实力去对国家海外利益积聚区和节点性区域进行维护，构建国家的军事战略布局以满足日渐凸显的国家海外利益需要，就成为必然性的选择。中国官方虽然没有采用西方国家描述和分析国家海外利益区域的“利益边疆”概念，却以“海外利益攸关区”去论述“维护海外利益安全”问题。

第五，国家外层空间活动频密，凸显了太空边疆的巨大意义。随着科学技术的快速发展，实力强大的国家对太空和外太空的探索及开发和利用已经达到相当高的程度。在此条件下，国家在太空和外太空的活动和相关的设施，对国家的发展和安全的影响越来越具有决定性的意义，因而也越来越成为国家间竞争的重要手段和筹码。美国早在２０世纪８０年代就以“高边疆”的概念来论述自己对太空和外太空的控制，并越来越将太空和外太空的活动演变成为打击战略竞争对手的武器。时至今日，太空边疆已经成为大国争夺的制高点。面对这样的形势，中国也必须加强自己的太空活动，以此来破除某些西方大国的太空讹诈，维护国家的安全，为国家崛起保驾护航。

总而言之，中国的崛起越来越凸显了边疆的地位。从国家崛起的角度来看，边疆是国家实现持续发展的重要区域，是承载国家核心利益的关键性区域，也是国家地缘政治的敏感区域，在国家崛起中发挥着关键性的作用，对国家崛起目标的实现具有决定性的影响。这也是其他世界性大国如美国等的崛起走过的路程。

二、当代边疆是一个立体性结构

中国在崛起过程中凸显的边疆具有多样性的形态，是一个立体的结构。而这样的边疆认知和对边疆的界定，已经大大超越于中国传统的边疆观念，以及在传统边疆观念影响下形成的边疆知识，是全球化时代的国家疆域形态变化和边疆认知方式变化的产物。

中国历史上把疆域的特定区域认定为边疆始于秦汉之际。秦统一中国后，为了应对范围巨大且各区域间差异性极大的疆域如何进行有效统治和治理的问题，在将王朝的权力集中于中央和实行郡县制的前提下，把差异性特征明显的边缘区域区分出来，建立专门的行政建置、采取特殊的方式进行治理，因而开了在疆域中划定边疆的先河。这样的做法为汉代所承袭并逐渐巩固，于是便形成了国家治理中的边疆制度，构建了国家的边疆。

在长期的边疆实践中，一套认识边疆、界定边疆的思维和观念逐步形成。在这样的边疆观念中，边疆就是国家陆地疆域内一个相对于核心区来说的边远区域。从总体上看，“古代的‘边疆’通常指一个较大的地域范围，同时古代边疆还因种种原因处于经常变动与调整的过程中”。当然，这样的边疆都是在陆地上划定的， “它最初只是泛指相对于中原地区的‘四夷’，其地域并不确定。以后由于中国疆域的逐步拓展，边疆的概念才逐渐明确，至清代，一个清晰完整的中国边疆展现在世界面前，并给中国和世界的历史带来巨大的影响”。

这样的边疆观念虽然在长期的历史发展过程中不断增添新的内容，但其基本格局和内容并未发生根本性改变，并延续到了当代且影响着现行的边疆认知。中华人民共和国成立以来，在学术文献和政治文件中边疆常常被定义为“边疆民族地区”，甚至常常用“民族地区”来指称边疆，并把边疆问题等同于民族问题。在国家治理体系中，边疆问题的解决和边疆治理也被置于民族问题的框架内由国家民委来负责。

中国历史上的边疆是在王朝国家疆域基础上根据国家治理的需要而界定的。传统的边疆观念和边疆认知不仅在此基础上形成，而且也是对这样一种具有特定内涵的边疆制度和边疆实践的反映。然而，自从民族国家首先在西欧形成并逐渐在全球范围内扩张进而形成民族国家世界体系以后，基于民族国家主权原则的一系列国际规则的形成和实践，不仅使国家疆域具有了新的形态，也将国家疆域形态演变的问题突出了出来。第二次世界大战后，一系列将全球各个国家紧密联系在一起的规则和机制的形成并发挥作用，就促成了全球化在深度和广度两个方面的迅速发展。“到２０世纪８０年代末，经济全球化趋势已经相当明显。”而全球化的进行尤其是全球化时代的形成，在深刻改变主权国家行为方式的同时，也导致了国家在主权之外控制地理空间的问题的凸显，这不仅进一步巩固了“国家疆域是变动着的存在”的认识，而且导致了新疆域形态的确认。在这样的背景下，以国家疆域为基础和根据国家疆域的变化而界定边疆，就逐渐成为边疆界定和边疆实践的基本方式，并被一些西方大国付诸自己的边疆实践。面对这样的形势，中国在边疆的认知和界定问题上也就不能墨守成规，更不能抱持自外于世界主流的边疆认知的故步自封的态度，而必须根据当代世界的形势来认知和界定自己的边疆，实现边疆问题上的与时俱进。

从当今世界各国的实践来看，那些疆域规模较大且疆域内不同区域间存在明显差异的国家，疆域的边缘区域因为明显的特殊性而需采取专门的方式进行治理而被界定为边疆。边疆因国家治理的需要而构建，以国家的疆域为基础，服务于自身国家治理的需要。离开国家的疆域，就无法对边疆进行准确的界定和合理的说明。中国历史上对边疆的界定尽管富有特色，但无论如何界定，都没有脱离国家疆域的边缘这个基本的特点。因此，为了对自己的边疆进行清晰的界定和有效的论证，从疆域的角度来看待和界定边疆，无疑是一个合理的选择。

国家的疆域，是国家占据或控制的地理空间范围。而国家占据或控制地理空间的方式，既会受国家形态的影响，也必然受到人类在科学技术发展基础上的活动能力的影响。一方面，国家自身的发展和演变，尤其是国家主权体制的形成，对国家占有或控制地理空间范围的方式具有根本性的影响。国家主权体制建立以后，国家的疆域就成为主权管辖的范围，即领土。此前的国家疆域，并不存在主权管辖这样的问题，是非主权性的。二战后随着全球化的不断深化，国家间超越主权的行为和规则日渐增多，国家对某些地理空间范围进行不具有主权的控制或在主权管辖基础上的再控制的现象也多了起来。另一方面，随着人类活动范围的扩大，国家疆域呈现一个由陆地到海洋、由地球表面到太空以及深海和地底、由平面到立体的过程，从而形成了陆地疆域、海洋疆域、空中疆域、太空疆域、底土疆域等形态。与此相适应，国家的边疆也就具有主权性边疆（硬边疆）、非主权边疆（软边疆）等类型，以及陆地边疆、海洋边疆、太空边疆、底土边疆、利益边疆、战略边疆等具体的形态。

根据今天的国际形势、中国在国际上的地位以及今天中国疆域的现实，中国边疆的范围不仅十分广阔而且形态多样，但大致上可划分为两个基本的部分：一是主权性边疆；二是非主权性边疆。主权性边疆是中国拥有主权的范围即领土的边缘性区域，具体又可分为几种形态：一是陆地边疆，二是海洋边疆（拥有主权的岛礁，以及主权权利区），三是空中边疆，四是底土边疆。非主权性边疆是中国虽然不拥有主权但按照现行国际规则而实际控制的区域，具体又可分为几种形态：一是利益边疆，二是战略边疆，三是太空边疆，四是中国按照国际规则取得使用权并形成实际控制的其他区域。从总体上看，中国的边疆具有多种形态，是由多种形态边疆组成的一个立体结构，是一个具有复杂结构的整体。

中国在崛起过程中凸显的边疆是立体性的。换一个角度来看，也只有关注各种新形态边疆、使用立体边疆的概念，才能对今天中国面临的边疆形势做出合理的说明。

三、边疆需要全面而有效的治理

边疆在中国崛起过程中地位和意义的凸显，这既是必然的现象也是一个现实的过程。然而，多种形态的发展和崛起提供了客观条件，换句话说，边疆对国家发展和崛起的意义只是表现为一种可能性。纵观人类的国家发展史，既可以看到一系列边疆支撑国家发展或崛起的成功例子，也能找到边疆由于治理不力或经营不善而衰弱并最终拖垮国家的例子。罗马帝国的灭亡就与其范围广大的边疆衰弱和崩塌直接相关。这就表明，边疆能否在国家发展中发挥作用，有赖于边疆的巩固和有效利用，而边疆的巩固和有效利用，又取决于边疆的治理。从这个意义上说，边疆只有得到有效的治理，才能发挥其应有的作用。

国家疆域的本质是国家占据或控制的地理空间范畴。边疆是国家疆域的边缘性区域，处于国家核心区的外围，甚至是远离国家的核心区，处于国家能力所及的远端，不可避免地面临着诸多复杂的因素和多种多样的挑战。因此，边疆往往是国家疆域中敏感性和脆弱性都十分突出的区域，也是矛盾和问题的多发区域。从今天中国边疆的现实来看，面临的问题和挑战就十分突出：

第一，边疆的自然条件较差，历史上国家在边疆治理方面投入的资源较为有限，边疆的经济和社会发展水平与内地存在较大的差距；第二，边疆社会存在多种矛盾且各种矛盾相互纠缠，稳定和安全的压力都十分突出；第三，边疆尤其是海洋边疆，受到了其他国家和势力的严重挑战，安全风险居高不下，对国家崛起的影响十分突出；第四，利益边疆、战略边疆、太空边疆对国家崛起的意义日渐凸显，但承受的压力和面临的挑战都十分严重，某些方面还陷于困境。由于如此，边疆既面临着发展的压力、稳定的压力，也面临着安全的压力和分裂的压力。

如果边疆那些纠缠在一起的各种矛盾不能得到有效化解，压力无法及时地舒缓或排除，矛盾和压力发展到一定的程度就会导致边疆危机。常见的安全危机、分裂危机、社会危机、政治危机、发展危机等，既会单个发生，也会纠缠在一起而相互激荡；既会发生于某个特定类型的边疆或边疆的特定区域，也会发生于整个边疆领域。边疆危机的形成，表明边疆既不巩固也不强大，而是处于一个衰弱状态。而不论是边疆出现危机还是边疆衰弱，其产生的影响绝不止于边疆，而是对整个国家的影响。具体来说，主权性边疆的危机，就会危及国家的统一、稳定和发展，对中华民族的整体利益造成严重的破坏，甚至扰乱国家发展的进程，迟滞国家崛起的步伐。非主权性边疆的危机，不论是利益边疆危机，还是太空边疆危机，都不仅会直接威胁国家安全，还会影响国家发展的外部条件，导致国家的外部战略失效或失败，“一带一路”建设难以为继，甚至导致中国崛起进程的中断。

中国在崛起的过程中将形态多样的边疆推到了历史的前台，而边疆自身特定的地位和性质又使得它必然面临着诸多的矛盾和问题。其中，有些问题虽然产生和存在于边疆，但却会对国家的发展和整体利益造成影响，因而也就需要以国家的力量去应对。这就是边疆研究中所说的“边疆问题”。边疆问题对国家的发展和崛起具有重要的影响。因此，“国家必须运用政权的力量，动员其他社会力量，运用国家和社会的资源，去解决边疆问题，这就形成了边疆治理。从本质上看，边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程。”边疆治理由国家主导，运用国家权力，动员和调动整个国家的资源，但针对的都是突出出来的多种多样的边疆问题。对于今天中国的发展和崛起来说，加强边疆治理就既十分必要也十分重要，“治国必治边”就是国家决策层针对当下边疆治理在国家治理中地位的一个明确的判断。

边疆治理是一个总体的结构，但边疆是由多种形态的具体地理空间组成的，不同形态的边疆面临的问题各不相同，治理的任务和目标各有特点，因此边疆治理也是一个内容复杂的结构。从目前的形势来看，陆地边疆治理的主要内容：一是进行全面的开发和建设，促进边疆地区的经济社会发展；二是保持社会稳定，维护国家安全，促进国家的统一；三是积极实施“一带一路”建设等国家倡议及战略，为国家的周边战略、地缘政治战略等提供有效支撑。海洋边疆治理的主要内容：一是维护国家的海洋主权和相关权益，实现海疆的安全；二是加强海洋国土的开发和建设，发展和壮大海洋经济，夯实国家经济发展的新增长点；三是巩固和增加中国的海权，把中国建设成为兼具陆权和海权的复合型国家。利益边疆治理的主要任务：一是通过对国家硬实力和软实力的综合运用，实现对中国海外利益的积聚区和节点区域的支配性影响，维护国家的海外利益；二是通过国家力量的恰当运用，维护好国家的能源运输通道，以及能源供给地和重要投资地的安全。战略边疆治理的内容：一是全面建设能够有效维护国家利益边疆的能力体系，全面支撑国家的战略边疆；二是全面建设能够对威胁国家安全和利益边疆的势力进行反制的能力。太空边疆治理的主要内容：一是全面开展对太空进行和平探索和利用的活动，提高造福于国家和人类的能力；二是建设防范个别国家利用太空对国家安全进行威胁的能力，维护国家安全；三是积极倡导和促进建立太空秩序，为各国和平利用太空创造条件。

中国的发展或崛起走到今天，或者说，中国的崛起得到全面凸显，与上述边疆治理活动的全面展开并取得成效是分不开的，甚至可以说这就是边疆治理取得成效的必然结果。随着国家发展和国家崛起的进一步推进，边疆治理在深度和广度方面还会更进一步地发展。但是，已经展开的边疆治理已经凸显了一个事实，那就是随着边疆治理的全面展开，国家治理和国家发展已经置身于一个前所未有的巨大空间场域之中了。这是过去从未经历过的一个宏大的地理空间。在这样的事实出现之前，对如此巨大的空间场域我们可能是从未设想过的。这样的巨大空间场域，在为国家发展提供了更大的可能性的同时，也对国家治理提出了更大的挑战。

这样的挑战，实质上是突出了国家治理中的地理空间治理问题。在国家活动、国家利益形成在一个巨大的地理空间范围内展开的条件下，国家治理也必须全面覆盖这样的地理空间范围，否则就无法全面维护和发展国家利益。关于国土空间开发利用中的空间布局早已被纳入到国家治理的范畴，但这远远不能适应今天国家活动已经大超越于领土空间的现实。相对而言，传统国家治理架构中的“边缘—核心”模式与此有更大的契合度，也有丰富的文化和治理资源可资利用。从历史上曾经长期发挥作用的“边缘—核心”模式来看，今天中国边疆治理的地理空间谋划涉及两个大的结构：一是国土空间内的核心区与边缘区的治理结构，二是现代疆域空间内的核心区与边缘区的治理结构。而在这两个结构中的领土内的边缘区和包括超领土疆域在内的边缘区，都是以“边疆”概念来描述和分析的，其治理都属于国家治理中的边疆治理的范畴。这就极大地凸显了边疆治理在国家治理中的地位和影响。

从地理空间的角度来看，国家治理就包括两个方面：一是核心区的治理，一是边疆治理。边疆治理在国家治理中具有半壁江山的意义。加强边疆治理以及在边疆治理中取得成效，直接攸关国家崛起目标和中国梦的实现。

为了全面加强国家治理并以此来为国家崛起和中国梦的实现提供条件，国家决策层提出了国家治理体系和治理能力现代化的要求。而无论是国家治理体系现代化还是治理能力现代化，边疆治理都是需要高度关注的。边疆治理的现代化，是国家治理现代化的题中应有之义。

四、以边疆治理助力国家的崛起

边疆治理在国家治理中地位的确立和凸显，是中国在长期的国家发展中尤其是改革开放以来现代化的快速推进导致国家活动、国家利益和国家发展的地理空间条件的变化的必然结果，也是国家治理和国家发展处于巨大的地理空间场域的现实所导致的。当然，边疆治理范围的扩大、内容的丰富以及影响的突出，使得边疆治理在国家治理中不仅不可或缺而且意义重大，同时也导致了国家治理结构的变化。这样的结构性变化又进一步表明，加强边疆治理是实现国家持续稳定发展和完成崛起目标的客观要求。

但是，从今天的形势来看，边疆治理的意义除了国家治理的结构性特征所表明的意义，还具有国家崛起进程和国际关系格局的骤然变化所导致或带来的重要性和必要性。首先，中国的崛起是在改革开放以来现代化快速推进的基础上逐渐实现的，是国家能力和国家实力长期积累的必然结果。但是，当国家崛起浮出水面后，中国的崛起与既定国际秩序及建立这样的秩序并从中获得巨大利益的那些国家之间的张力就不可抑制地持续增强，并日益具有刚性的特征。这样的形势就必然地把对国家发展和崛起具有根本影响的疆域边缘地带突出了出来。为了保持国家发展的势头并最终完成国家崛起的目标，投入更大的力量和更多的资源于边疆治理就成了必然的选择。其次，英国脱欧公投及特朗普在美国大选中胜出和他的政策倾向的逐渐显现，已经使一种新的趋势形成的概率大大提高，那就是以“新自由主义革命”为特征的全球化将逐渐式微，把全球化导向服务于本国利益的反向全球化正在形成。这样的过程的形成和凸显，使得中国牵涉于国家间的激烈竞争甚至碰撞的可能性骤增。而这样的现实一旦形成，中国疆域的边缘地带将首当其冲地受到影响，以中国为一方的国家间边疆争夺不仅会加剧而且也会更加复杂。而这样的现实必然对国家治理的注意力和能力投射形成强势牵引，从而使边疆在国家治理中受到更多的重视。

当然，经过改革开放以来近四十多年的快速现代化的中国，除了已经形成了强大的综合国力，而且实现了工业化，具备了强大的以制造业为基础的生产能力，从而使国家具备了在边疆治理方面投入更多资源的能力。加强边疆治理的必然性、必要性与国家有能力在边疆治理方面投入更多资源的可能性结合在一起，就会导致边疆治理的进一步发展和不断走强。以边疆治理来助推国家的发展和崛起，就会成为一个宏大的现实过程。现在的问题是，如何规划和推进边疆治理，从而最大限度地发挥边疆治理的功能。诚然，从国家治理的角度来看，实质性地强化边疆治理，涉及的问题还很多，这些问题既有理论方面的，也有政策方面的，还有实践方面的。仅就理论的层面来看，涉及的问题也具有突出的多样性和复杂性，但最需要从理论上说清楚的主要是以下几个方面：

第一，边疆治理需要创新思维。在边疆的地位和边疆治理的意义日渐凸显的条件下，只有改变传统的边疆观念和边疆治理思维，才能对边疆及其治理的意义形成准确的认知和判断，进而做出正确的政策选择。这样的认知和判断，涉及诸多的方面，但有几个方面特别重要：一是要对国家治理和国家发展的地理空间条件和形势形成准确的认知和判断；二是在新的国家疆域观的基础上对中国边疆的多形态结构形成全面的认知，进而形成对边疆治理的意义的准确判断；三是要在对国家治理和发展的地理空间环境的准确认知的基础上，对边疆及其治理对于国家治理和国家发展的意义做出准确的判断；四是要改变把边疆局限于陆地边疆并以 “族际主义”的取向来展开边疆治理的传统，根据不同类型边疆的特点来确定治理的取向，并采取不同的治理方式；五是在边疆治理既牵涉国家的国内战略又牵涉国际战略的条件下，把相关的国内战略与国际战略结合起来，使相关的各种战略相辅相成，促进边疆治理效用的最大化。

第二，边疆治理要有顶层设计。中国自古以来就是一个疆域辽阔的国家，并由于疆域的边缘地带突出的特殊性而凸显了边疆治理在国家治理中的作用。中华人民共和国成立以来，边疆及其治理在国家治理中也占有重要的地位。然而，由于边疆长期被定位于陆地疆域的边缘区域，并且在官方文献和学术文献中长期被界定为“边疆民族地区”，以解决族际关系问题为主要内容，边疆治理通常被置于民族问题的框架下谋划。所以，边疆治理尽管受到重视，但却与当前国家边疆形势的要求之间存在相当大的差距，且未形成相应的国家战略，缺乏必要的顶层设计，从而使边疆治理缺乏全面性和稳定性，未能发挥其在国家发展和国家崛起中应有的作用。因此，必须在对边疆的形态、类型和影响等全面认知和判断的基础上，从国家治理和国家发展的角度对国土范围内核心区的治理与边缘区治理的关系、陆地边疆治理与海洋边疆治理的关系，以及领土性边疆治理与非领土边疆治理之间的关系等形成正确的认识和判断，对边疆治理做出顶层设计。这是有效发挥边疆治理之功能的必要条件。构建边疆治理的顶层设计的核心是，构建一个国家层面且对多种形态边疆的治理进行统筹的边疆治理战略。

第三，构建“边缘—核心”双向互动模式。中国自秦统一以后，为了解决庞大疆域中异质性和特殊性突出的边缘性区域的治理，便将这个特殊的区域区分出来而采取有针对性的方式进行治理，因而构建了边疆制度。自此以后，国家治理中便逐渐形成了一个具有特定内涵的“边缘—核心”模式，并对国家治理形成深刻的影响。但是，在这个内涵丰富的“边缘—核心”模式中，突出的是“核心”，以边疆为主要内容的“边缘”的治理，始终处于从属地位，必须服从和服务于“核心”区的治理和发展。这样的“边缘—核心”模式一起延续到当代，当代中国边疆治理中注重陆疆、轻视海疆，以及在陆疆治理中重稳定轻发展，就是其具体的表现。这样一种以边疆为一极的国家治理结构，虽然已经凸显了边疆治理对于国家的治理和发展的意义，但其突出的局限性又使得它无法适应新形势下的边疆形势和边疆治理。为了充分发挥边疆及其治理对于国家发展和崛起的积极作用，就必须探索构建“边缘—核心”双向互动的可能性和路径，进而通过构建“边缘—核心”双向互动模式，为充分发挥边疆及其治理的作用提供支撑。

作者简介：周平，男，云南大学公共管理学院教授，法学博士，博士生导师，长江学者；

文章来源：广西民族大学学报（哲学社会科学版），2017年5月，第39卷第3期。