李军鹏

发展新质生产力必然要求加快推动生产关系变革，形成与新质生产力相适应的新型生产关系，通过全面深化改革破除新质生产力发展面临的各种障碍，构建适应新质生产力发展要求的制度体系与治理体系。围绕发展新质生产力，全面深化改革具有质变先导性、系统集成性和延续稳定性。全面深化改革的基本目标是构建适应新质生产力发展的现代国家治理体系，致力于形成稳步促进新质生产力发展的中国特色社会主义制度体系。对此，应进一步提升经济治理、科技治理、政府治理、环境治理的质量与水平，全面深化经济体制改革、科技体制改革、行政体制改革、环保体制改革、人才体制改革，深化制度型开放，着力解决妨碍新质生产力发展的重点难点问题，营造适应新质生产力发展的体制机制。

发展新质生产力要求全面深化改革

2024年3月6日，习近平总书记在看望参加全国政协十四届二次会议的民革、科技界、环境资源界委员，并参加联组会时指出，要“培育发展新质生产力的新动能”。新质生产力就是符合新发展理念、以科技创新为引领，具有高科技、高效能、高质量特征的先进生产力质态。发展新质生产力，是我国社会主义现代化进入新发展阶段的必然要求，是摆脱传统发展方式与传统生产力发展路径、实现高质量发展的必由之路，也是我国建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要任务。发展新质生产力必然要求加快推动生产关系变革，通过全面深化改革构建适应新质生产力发展要求的制度体系与治理体系。

发展新质生产力，要求形成与新质生产力相适应的新型生产关系。生产力是人类物质生产实践的能力，是人类从自然界获取物质生活资料的能力。社会生产力发展是人类社会发展的根本性决定力量，是人类社会生产体系、社会结构与社会性质的决定性因素，人类的生产结构、经济结构、思想文化结构、政治结构、社会结构、治理方式与治理水平都直接或间接地受到社会生产力与物质生产方式的制约。马克思指出：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”生产力的发展主要表现为生产方式的发展演变，生产方式演变是生产力与生产关系的矛盾运动。生产力作为生产方式中最活跃、最具有革命性的因素，决定着生产关系的发展演变，人类只有在生产力发展的特定空间与可能性范围中选择生产关系的具体形式，生产力的发展演变必然要求生产关系的相应变革。习近平总书记指出：“发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。”

发展新质生产力，要求破除新质生产力发展面临的各种障碍，形成适应新质生产力发展的制度体系与治理体系。生产力是不以人的意志为转移的客观物质力量，生产力系统各种要素的改造、发展与进步，使得人类物质产品、精神产品与数字产品生产的可能性范围与潜能不断扩大，从而对生产关系的变革提出了新的要求，要求建构适应新兴生产力发展要求的新型生产关系。在新质生产力发展的过程中，适应传统生产力发展要求的生产关系必然会成为一种传统的、僵化的、效率低下的生产关系，这就要求对既有生产关系进行调整、改变与改革，从而创造出使新质生产力得以蓬勃发展的新型生产关系。新质生产力的发展，对传统的、僵化的生产关系必然形成严峻挑战，要求对传统的生产关系、产权关系、分配关系、消费关系、法律关系与文化关系进行深刻改革。因而，发展新质生产力，要求系统地进行所有制、科技体制、政策制定体制机制、法治、分配制度、人才体制等各方面制度与治理体系的全方位改革，从而更好地促进新质生产力的发展。

全面深化改革也是新质生产力发展的重要条件。2024年1月31日下午，习近平总书记在中共中央政治局就扎实推进高质量发展进行第十一次集体学习时指出：“高质量发展需要新的生产力理论来指导，而新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力。”中国特色社会主义进入新时代以来，我国始终坚持高质量发展的主旨，通过深化经济体制改革、科技体制改革、国际一流营商环境建设、人才体制改革，使我国的新质生产力获得了长足的发展。特别是近几年来，我国纵深推进全面改革，全面加强了全国统一大市场建设，系统清理妨碍公平竞争的政策规定，进一步完善了自由贸易试验区建设布局，深化国有企业改革，稳步促进民营企业发展壮大，出台并完善了推动新能源汽车与智能汽车发展、人工智能与量子科技发展、绿色能源发展的各项政策措施，使我国科技创新不断实现新的突破，创新驱动发展能力提升迅速，战略性新兴产业发展势头稳健，现代化产业体系建设成绩喜人，为进一步培育完善新质生产力奠定了坚实基础。根据《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》，2023年我国高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重为15.7%，其中，新能源汽车产量944.3万辆，增长30.3%，我国新能源汽车产销量的全球占比已超过60%；太阳能光伏电池产量5.4亿千瓦，增长54.0%；服务机器人产量783.3万套，增长23.3%；水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源发电量达31906亿千瓦时，其中，并网太阳能发电装机容量60949万千瓦，增长55.2%。实践证明，新时代以来我国新质生产力发展的突出成就，与全面深化改革的各项创新措施具有紧密的直接联系。

围绕发展新质生产力，全面深化改革的基本特点与基本思路

从根本上来说，推动高质量发展、发展新质生产力要靠全面深化改革。围绕发展新质生产力，全面深化改革具有如下基本特点：

一是质变先导性。全面深化改革的特点是由新质生产力发展的特征决定的。生产力的发展从实践中看体现为连续性与阶段性相统一的特征，是量变与质变的统一。从量变的角度看，生产力的具体性质体现为生产工具的稳步发展与具体劳动方式的渐进变化，是生产规模的连续扩大与劳动生产率的稳步提升。从质变的角度看，生产工具的革命性变化往往带来生产力发展的质的变化，人类生产工具从天然工具、手工工具发展到大机器生产，是人类工业生产力或第一次现代化生产力产生的质变；生产工具从大机器生产转向自动化机器、智能机器、数字工具生产，是人类现代生产力发展的第二次质的飞跃。从本质上看，新质生产力是一种由量变引发的质变。新质生产力的质变，必然要求全面深化改革体现出体制机制的质变，体现出质变先导性的特征。

二是系统集成性。构建与新质生产力相适应的新型生产关系是一个系统工程，需要推进系统性、集成性的改革。新型生产关系的构建不仅涉及产业组织体系与管理方式的变革，还涉及到交换关系、分配制度、劳动关系等方面的深刻变革，涉及经济体制改革、科技体制改革、行政体制改革、环保体制改革、用人体制改革与制度型对外开放等方方面面，必须统筹设计、一体推行。

三是延续稳定性。新质生产力的发展具有延续性和稳定性，我国的全面深化改革也具有相应的连续性与稳定性。例如，我国科技投入体制的改革就具有明显的连续性。近年来，我国高度重视科技创新，科技投入特别是财政科技投入不断加大，新质生产力发展所需要的创新环境日益完善。2023年，我国全年研究与试验发展（R&D）经费支出33278亿元，与国内生产总值之比为2.64%，其中基础研究经费占R&D经费支出比重为6.65%。未来我国进一步发展新质生产力，就要继续延续促进科技创新、加大财政科技投入的政策体系，并不断加大对基础研究的财政投入。

围绕发展新质生产力，全面深化改革的基本思路主要是如下方面：

一是以构建适应新质生产力发展的现代国家治理体系为基本目标，致力于形成稳步促进新质生产力发展的中国特色社会主义制度体系。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》其中，“关键核心技术实现重大突破”“建成现代化经济体系”“基本实现新型工业化、信息化”的目标就蕴含着发展新质生产力的目标。“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”“建成教育强国、科技强国、人才强国”等目标，就描述了全面深化改革各方面的目标。围绕发展新质生产力，全面深化改革基本的目标就是要形成与新质生产力发展相适应的现代国家治理体系。

二是以提升新质生产力发展的效率与质量为目标，进一步提升经济治理、科技治理、政府治理、环境治理的质量与水平。新质生产力的发展实现了劳动资料、劳动对象与劳动者等要素的优化组合与质量跃升，大幅度提高了全要素生产率，这也必然要求深入推进生产关系变革，提升生产组织效率、国家机构工作效率与公务员绩效。提高国家治理的总体效能，必须从经济治理、科技治理、政府治理、环境治理等关键领域着手，着力提升行政治理的质量，提升各级党政机关公务员的工作绩效。

三是着力解决妨碍新质生产力发展的重点难点问题，构建适应新质生产力发展的体制机制。新质生产力发展是我国经济社会发展中的新任务，围绕新质生产力发展，全面深化改革必然会面临着许多重点难点问题。在经济治理方面，还面临着部分传统生产力领域产能过剩、新质生产力发展的金融支持不足、公平竞争环境相对缺乏、营商环境一些领域负面评价依然较突出的问题；在科技治理方面，还面临着科技研发人员总数较多但人均较少、科技创新能力还不强、科技基础研究的财政投入与发达国家相比依然较低、科技创新转化能力存在明显瓶颈、原始创新能力与公民科技素养相对较低等问题；在行政治理方面，还面临着依法行政仍待深入推进、规范性文件制定等抽象行政权力监督不力、官僚主义形式主义仍然突出等问题；在环保治理方面，还面临着生态补偿机制亟待完善、环保督察机制在部分地区空转、绿色发展的各项金融与产业支持政策缺乏、新能源发展的规模增长过快与治理能力不足的矛盾突出等问题；在用人育才方面，还面临着新质生产力领域人才储备不足、传统行业领域人才储备较多但就业不足、人才引进与使用机制缺乏竞争性、人才激励机制与保障机制有待完善等问题；在对外贸易方面，还面临着涉及外资外商法律体系已完备但外资外商仍感到不到位的问题、运用最高水平国际贸易规则规范对外贸易有待深入推进的问题，等等。解决这些突出问题，必须全面推进改革开放，在关键领域、关键环节、关键点位推进关键性的改革措施。

围绕发展新质生产力，全面深化改革的对策与措施

培育发展新质生产力，要求针对妨碍新质生产力发展的症结与重点难点问题，全面深化经济体制改革、科技体制改革、行政体制改革、环保体制改革、人才体制改革，深化制度型开放，培育适应新质生产力发展的市场环境、创新环境、政务环境、绿色环境、用人环境、外部环境与国际一流营商环境。

第一，深化经济体制改革，营造新质生产力发展的市场环境。深入推进全国统一大市场建设，通过统一的公平竞争制度，为各类市场主体提供一视同仁、平等对待的无歧视环境。凡是涉及财政补贴、税收优惠、政府购买、企业倾斜政策的政府规则，都应进行公平竞争审查，防止地方恶性竞争。我国产业政策的重点要逐步地转移到新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略新兴产业与未来产业上来，进一步加大对先进制造业的支持力度，完善先进生产力发展的产业链与技术链；深入推进数字经济与数字技术创新发展，健全数据基础制度体系；习近平总书记在黑龙江考察时强调：“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力。”进一步完善消费支持政策特别是新能源汽车、新能源产品的财政支持措施，对原有太阳能光伏发电、风力发电补贴的历年欠费要采取发行特别绿色长期债券的方式予以解决，切实兑现政府对新能源发展强力支持的承诺，树立各级政府发展新质生产力的信用与权威。采取有力措施完善推动高质量发展的考核评价体系，将新质生产力发展状况作为高质量发展考核的主体与重点。

第二，深化科技体制改革，营造新质生产力发展的创新环境。科学技术是人类自然、科学和思维知识的总和，是人类生产实践活动中所有方法、经验、工艺、能力的总和，是现代生产力发展的决定性推动力量。马克思认为“生产力中也包括科学”。邓小平同志指出：“科学技术是第一生产力”。科学技术在新质生产力发展中具有第一位的作用，现代生产实践是科学技术型的生产。发展新质生产力，就要以科技创新为抓手，不断促进生产要素的创新性配置、科学技术的革命性突破和产业体系的深度转型升级，从而厚植新质生产力发展的强劲动能。进一步完善新型举国体制，全面强化基础研究系统布局，对关键核心技术、颠覆性技术、前沿技术进行协同攻关。加快完善支持全面创新的基础制度体系，对科技评价体系、科技奖励制度、科研项目管理制度进行成果导向性改革，进一步在全部企业、研究院所普及“揭榜挂帅”机制。全面加强知识产权保护与利用，营造具有全球竞争力的创新生态体系。进一步提升我国公民的科学素质，实施全民科学素质提升行动，推动全部科技场馆免费全天候开放，提升我国国家科普能力，2023年我国公民具备科学素质的比例仅为14.14%。

第三，深化行政体制改革，营造新质生产力发展的政务环境。着力提高政府效能，以更大力度反对官僚主义、形式主义，树立重实干、重实绩的用人导向，以实干和实绩促进新质生产力发展。深化财税体制改革，使财政支出结构向新质生产力发展倾斜，更好地促进新质生产力发展；增加现代化产业体制建设支出，扩大中央财政产业基础再造和制造业高质量发展专项资金支持范围，加大力度落实首台（套）重大技术装备和首批次重点新材料应用保险补偿政策、研发费用税前加计扣除及科技成果转化税收减免政策；重点增加财政基础研究投入，为国家重大科技项目与科技规划提升稳定持续的资金支持。深入推进法治政府建设，在全面规范具体行政行为的基础上，把规范性文件制定纳入行政监督、行政诉讼与司法诉讼范围，切实把好规范性文件的政策一致性审查关、合法性审查关、公平竞争审查关。

第四，深化环保体制改革，营造新质生产力发展的绿色环境。新质生产力不仅具有高科技与高质量特征，同时还具有绿色低碳发展的特征。要促进新质生产力发展，就要改革完善生态文明制度体系，完善生态保护补偿制度、生态产品价值实现机制；要进一步完善生态环境督察制度，不断完善绿色低碳产业发展的财税制度与金融支持制度，健全绿色低碳产品政府采购需求标准体系，建立健全与“双碳”目标相适应的财税政策体系，持续研发推广绿色低碳科技。

第五，深化人才体制改革，营造新质生产力发展的用人环境。随着人类社会向智能社会的发展，新质生产力的不断呈现与进步，劳动者能力中的智力因素、科学素养因素所占的比重不断增加，人才成为生产力发展的重要推动性力量。建议全面推进高水平人才高地建设，完善海外人才集聚平台，实施更加开放的人才政策。以国家战略人才开发为重点，以新质生产力领域人才培育为骨干，完善国家拔尖人才机制，形成规模宏大的一流科技领军人才队伍和创新团队、高技能人才和卓越工程师队伍。建立完善以创新能力、创新绩效为核心的人才评价、奖励体系，构建具有国际竞争力的人才制度体系。

第六，深化制度型对外开放，营造新质生产力发展的外部环境与国际一流营商环境。持续改善国际营商环境，建立基于科学民主决策体系的常态化政企沟通交流机制，面向国有企业、民营企业和外资企业建立定期“决策意见征求与政策实施反馈圆桌会议”制度。优化外贸结构，进一步升级吸引外资政策，着眼于扩大优质产品进口，进一步降低先进技术设备和资源品进口关税。全面实施自由贸易试验区提升战略，重点试验促进新质生产力发展的各项先行制度措施，在试点成功的基础上及时总结经验向全国推广。

（作者：李军鹏，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授、博导，公共管理教研部公共行政教研室主任。来源：原载于《人民论坛》2024年第3月下期，原标题为《发展新质生产力是创新命题也是改革命题》。）