为什么国家出资公司一定要设置监事会？
——国企改革开新篇系列之十一
梁军（全民监事）
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“国家出资公司设置监事会，监事会主席人选由人大常委会选派，依据《中华人民共和国公司法》的相关规定和法定程序产生。”因为在2018年的党和国家机构改革方案中，“国有重点大型企业监事会的职责划入审计署”，“不再设立国有重点大型企业监事会”。进而，各级国资委在一段时间的环顾左右之后，悉数撤销了其直接监管的出资企业监事会……我今天写这篇文章，表达“一定要”的观点，是有风险的。讨厌我的，希望我闭嘴的，可以告我一个御状，“妄议中央决策”，可能一告一个准。但是，面对如此重大的理论误区，总要有人勇敢地说出来。其一，国有企业监事会的履职主体，必须与承担出资人管理职责的机构分开。监事会主席的前身，是国务院稽查特派员，由国务院直接委派和领导。这个大思路是正确的。2003年成立国资委以后，改由国资委代管，方向开始发生偏差。2008年《企业国有资产法》颁布，事实上变“代管”为“直管”，偏差逐渐加大。其二，国有企业监事会监督的重点，必须是“对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督”。而事实上，国有企业监事会的主要精力，或者说体制使然的能力所及，放在了“对企业财务进行监督检查”。这就与审计部门的职责发生重叠，为2018年的“划入审计署”埋下伏笔。其三，央企监事会主席的副部职级与职数，受其前身“稽查特派员”影响，不能做到一企一人，而是一人身兼数家，生生地把内部监督、全程监督，变成了外部巡视、一年几次。因此，对“一把手”的监督形同虚设，对管理层的监督干不过纪委，对财务监督检查又干不过审计部门，逐渐沦为可有可无的“鸡肋”。那么，2018年的机构改革搞错了吗？你小子敢妄议中央决策吗？其一，2018年党和国家机构改革方案，针对的是“党和国家机构”，这与必须遵循《公司法》和《企业国有资产法》，且已经深入开展市场化运营的国有企业，应该是两个范畴。其二，该方案所涉及的监事会主席划转，特指历史上称谓、且早已弃之不用的“国有重点大型企业”，是对起源于“稽查特派员”的副部职级、职数，连带以审计为主体的职能的调整，确实仍属于“党和国家机关”的范畴。其三，副部级的、行政化的、巡视性的监事会主席职级、职数、职能的划转，正好为第三方的、市场化的、职业化的监事会建设，腾出了改革创新的空间。结果搞成了上下一刀切，直接取消了监事会设置，职能部门有责任。以上判断，职能部门一定很不服气，也许会说“你懂个屁”。我在上面提到的3年前的那篇文章结尾，引用了习近平总书记的一段重要讲话，以佐证我的判断。《习近平关于全面从严治党论述摘编（2021年版）》第153页——“现在突出的问题是，有的缺乏担当精神，工作懈怠、怕苦畏难、敷衍塞责；有的在复杂矛盾面前束手无策，在急难险重任务面前毅力不足，吃劲岗位顶不住、关键时刻扛不住；有的口号响亮、应景造势，只动口不动手；有的对党中央部署要求照本宣科，不能密切联系实际贯彻落实；有的等党中央有批示了才动一动，没批示就不作为。我作批示是守住最后一道防线，难道我不作批示工作就不干了吗？”我说的“职能部门有责任”，指的就是明哲保身，该说不说。反正上级咋说就咋弄，出问题自己不用担责。关于国有企业与私营企业的监事会监督的根本不同，我在上述那篇《监事会怎么了？怎么办？》一文中有详尽的分析，这里就不引述了。引述少了，还是讲不清楚；引述多了，又是长篇大论。我强烈建议搞理论工作的同志，尤其是职能部门的领导，花点时间看一看。可以这样下结论——私人控股的有限责任公司，因其私人所有的属性，绝大多数出资人直接兼任公司高管，不存在自己监督自己的需求。出资人即使退居幕后，也一定会通过各种显性的或隐性的手段，对公司高管施行控制或监督。取消监事会，影响不算太大。股权多元化的上市公司，其控股股东自然不会对公司放任自流，必定会设法控制公司董事会，进而控制并监督公司高管。其他主要股东也会发挥相互制衡作用，当然也包括对公司高管施行制衡与监督。况且还有几个装模作样的独立董事存在。取消监事会，影响也不算太大。偏偏就是国家出资公司，因其全民所有的公共属性，缺乏私人资本出资人那种内生的动力机制，监督与管理，激励与约束，都极易发生行政化和形式化变异，恰恰不能取消“对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督”的监事会，恰恰最需要监事会引入市场化的内生动力机制。但是，我绝不是呼吁恢复原有的监事会主席制度，而是要全面改革创新。其一，我提出的“监事会主席人选由人大常委会选派”，就是上文提及的“第三方”。这个“第三方”必须拥有完整的全民所有资本出资人权益。所以我建议由人大常委会取代政府，代表全民行使国有资本所有权，因而有权选派监事会主席。这个“第三方”必须突出监督职能，而不是监督+管理一身兼。所以我建议人大常委会新设全民所有资本监督委员会，国资委更名为国有资本管理委员会。其二，我提出的“（人大常委会选派的监事会主席人选）依据《中华人民共和国公司法》的相关规定和法定程序产生”，就是上文提及的“市场化”。这个“市场化”必须遵循现有法律法规，从选派到任职，严格依据相关法定程序产生，也包括评价、奖惩、解职各环节，完全不同于任何行政级别的“党和国家机构”干部。这个“市场化”必须按照市场经济理念下“股东至上”的原则，受命于股东即全民的委托，极力维护全民的股东利益，对全民负责，接受全民监督，不必向官场潜规则妥协。其三，上文提及的“职业化”，就是针对原有监事会主席制度的弊端而设，真正发挥监事会专职监督、近身监督、全程监督的独特作用。这个“职业化”必须是全职而不是兼职，是一对一而不是一对多，是坐班而不是巡视，是以此为职业甚至终身服务，而不必认定行政级别而交流升迁。这个“职业化”还必须受委派机构即人大常委会的考核约束，受全体委托人即全民的评价监督，同时也必须按照市场化薪酬待遇予以履职保障，而不在国企领导“限薪”之列。上述这些设想，在《全民所有资本市场化监管基本法》中都有相应的表述，而且还有更具体而微的设计建议。1、“人大常委会选派的监事会主席，代表全民行使出资人的股东监督权，冠以全民监事之名。”人大常委会作为全民出资人代表机构，负责选派监事会主席，但是被选派的监事会主席一经确认，他所代表的就不仅仅是，或者说“不主要是”人大常委会了，而是实际出资人即全民。这个从权力到权利的角色转换十分关键。否则，就会演变成人大常委会直接监管国有企业了。费了老大劲，不过是监管权从一个行政机构转到另一个权力机构而已。所以，我给这个担负全新使命的监事会主席起了一个特别称谓——全民监事。全民监事这个称谓是我的首创。这个称谓非常贴切，非常大气。我给自己注册的网名也叫全民监事。到目前为止，全国还没有出现第二例。2、“全民监事受人大常委会管理，直接对全民负责，接受全民监督。”承上所言，全民监事的日常管理在人大常委会，比如薪酬、考核、聘任等，但是他必须“直接”对全民负责，并接受全民的“直接”监督。我个人的建议是，全民监事既要接受人大常委会的考核，也要接受全民的评价。考核可以采用客观定量指标，而评价则采用主观定性结论。如果考核过关，而全民的评价呈负面，超过一定比例的话，不分缘由即可免职。你可以参考一下美国的陪审团制度。陪审团成员都不是法律专业人士，也不采取证据多寡的分值计算，完全根据控辨情况，由个人做出主观判断有罪还是无罪。陪审团结论一出，有罪的话，再由法官根据法律规定量刑；无罪的话，当庭释放。要真正地还权于民，要让普通民众实质性地参与民主，就不能做过于专业化和技术性的设计构陷。况且，全民监事是否监督到位，看企业经营业绩、社会责任报告、公司治理表现、负面舆情多寡等信息，已经可以管中窥豹。再者，这样略显“简单粗暴”的主观评价方式，何尝不是向全民监事传导必须履职尽责的巨大压力呢？3、“全民监事为全职性职务，一对一、全覆盖常驻国家出资公司，主持监事会会议，列席董事会和经营办公会，监督董事会和经理层依法依规依章经营，评价其市场化经营管理能力，督促其尽心尽责为股东即全民谋利益。”全民监事必须是一对一常驻企业，才有可能真正发挥监事会专职监督、近身监督、全程监督的独特作用。试想一下，有这么一位来自人大常委会全民所有资本监督委员会的“钦差大臣”，背负以亿万计的股东的委托，整天就呆在公司里，列席董事会会议和总经理办公会等大大小小的各种会议，随时查看公司账册和合同，约谈管理层，公司员工可以随时反映问题，你的一言一行和一针一线，都在其视线范围之内，你的考核评价和升迁荣辱，都是人家一句话的事，你还敢不作为、乱作为吗？4、“为保障全民监事行权履职，任职期间享有与人大代表同等的刑事豁免权。”人大代表享有刑事豁免权（又称“人身特别保护权”），“非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”，出发点就是为了更好地保护人大代表行权履职。全民监事行权履职，从某种意义上说，比人大代表更加直面官场潜规则和各种暗黑势力，政治风险更加凸显。赋予全民监事与人大代表相同的刑事豁免权，就是要向全社会，尤其是向国企管理层发出明确的信息：这是全民意志的集中体现，这是不可撼动的监督权力和权利！这一条我尽管提出建议，能不能做到，看法律能否调整适应。5、“为保障全民监事尽心尽责，任职期间享有与国家出资公司经理层同等的市场化薪酬待遇。”我在本系列文章的“序曲”中声称，我能找到破解国企改革世纪难题的钥匙，因为我“看到了上帝的底牌”。这个“底牌”究竟是什么呢？其实就是一句大实话：历史循环往复，人性亘古不变。完全顺应人性，社会必然弱肉强食，资本主义所向无敌。真正的马克思主义者，不应违逆人性，“斗私批修”，而是要用人性的力量打败人性之丑陋，用市场的力量战胜市场之缺陷，用资本的力量抵御资本之罪恶。全民监事选派条件严苛，考评公开透明，履职压力巨大，使命无尚荣光。但是，我们千万不要把全民监事圣贤化，也不要视之为活雷锋，要求只讲奉献不求回报，反而要大力度提升其薪酬福利待遇，使之成为万众敬仰羡慕、人人争相竞聘的理想职业，激发其全力以赴、心无旁骛地为全民利益履职尽责的理想心态，呈现严于监督、铁面无情、不想腐且不必腐的理想表现。如果因为国企管理层仍属于中管干部或省管干部、市管干部，不得不遵循某些纪律规定的情况下，对不定行政级别的全民监事，则必须放开薪资约束，让市场化机制和人性力量发挥到极致。其实，我说“与国家出资公司经理层同等的市场化薪酬待遇”，还是偏保守了。如果一定要给出一个大概的标准，依我对企业管理层的薪资水平了解情况，以及对社会精英阶层经济地位的揣摩，全民监事的年薪标准最好定在150-200万水平。这薪资水平看着挺高，但是在国企动辄千百亿乃至万亿当量的资产规模来说，实在是九牛一毛。如果因此能让全民监事监督到位了，千百亿乃至万亿国有资本保值增值有了切实的监督机制，那实在是一笔划算的投入。6、“在身体健康、遵纪守法、测评合格的前提下，全民监事任职实行终身制。”党政机关干部的退休年龄，男性定在60周岁。于是，国企领导干部的退休年龄也定在了60周岁。然而，对于企业家和高级管理人员来说，这个年龄却是正当年，而且越老越值钱。关于国企领导干部的退休制度问题，我在《全民所有资本市场化监管基本法》中，提出了与党政机关干部截然不同的管理建议。这里暂且不展开表述。对于全民监事而言，这不是一个简单的、可随意替代的职务。除了专业性要求以外，口碑、经验、格局、气场，都是履职尽责不可或缺的因素。而这些因素，大部分只能通过岁月的打磨，方可日臻完美。60岁退休，绝对不是一个好主意。我大胆地提出推行全中国尚无先例的“终身制”。这不仅有利于驱使全民监事珍惜名节，务求让全民放心满意以外，还将极大地提高全民监事的美誉度与威慑力。设想一下，一个七八十岁但身体健康，每天都准时准点出现在公司的老者，几十年的监督阅历，任何花招伎俩都会被他一眼识破。他若一发声，全民都会声援，汇聚成巨大的社会压力，令人闻风丧胆。你那点贪腐小心思或小动作，还敢拿出来试试吗？话说到此，我觉得美国大法官的终身制，也是有道理的，与全民监事异曲同工。7、“建立向全民监事提供监督信息及接受全民监督的互动平台。建立审计、财务、税务、法律、宣传、纪检等部门（机构）支撑全民监事行权履职的辅助机制。”要做一名优秀的全民监事，并不一定要成为全能专家，也不可能成为全能专家。更不能偏重审计业务，捡了籽麻丢了西瓜。全民所有资本的属性，决定了在监督资源方面可以拥有全社会最有力的支撑。全民监事不是万能的，但是全民监事可以借用万能的力量辅助自己执行监督。这好比现代战争中一线作战的单兵，后方有全方位各领域的技术支撑（有一人作战八人支撑之说），天上地上，前后左右，死的活的，人多人少，入口出口，射击角度，等等，都由后方给出精准的数据，一线作战单兵只需要根据现场判断，做出进攻或撤退、射击或投弹的战术动作即可。全民监事不应该是“一个人在战斗”。配合全民监事“作战”的，我列出了审计、财务、税务、法律、宣传、纪检等几个主要方面，肯定还不止。建立这样的支撑平台，在有需要的时候，随时给予专业分析和资源调用。所谓“提供监督信息及接受全民监督的互动平台”，我的设想是向全社会公开全民监事的履职信息、工作邮箱及联络方式，由专人辅助整理公众提供的监督线索。定期发布监督年度报告和专项核查报告。实名举报事项必须公布核查结果。公众可以在平台上对全民监事进行评价打分，实时展示评价打分结果。我想得太多了，也想得太完美了，难怪总是被人故意忽视。（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”微信公众号）
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责任编辑：红星
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