为什么要把“国家所有”和“全民所有”区分清楚？
——国企改革开新篇系列之七
梁军（全民监事）
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“依据《中华人民共和国宪法》对国有资产所有权属性的释义，明确经营性国有资产即国有资本属于全民直接所有，冠以全民所有资本之名，与国有资本并称。”上一篇解释了为什么要把国有资产和国有资本区分清楚，这一篇讲讲国家所有与全民所有之间的差异。在我有限的知识涉猎中，好像没见有谁关注这个问题。而我恰恰以为，这涉及到科学社会主义的本源思辨，也直接关乎国企改革能否开辟新境界的重大问题。《宪法》和《企业国有资产法》中，只定义了“国家所有即全民所有”。一个“即”字，将国家和全民合二为一。一要看是什么类型的国有资产，二要看是什么性质的国家，三要看理论与实践的差距。我们逐一分析三类国有资产，看看国家所有，是不是“即”全民所有。国有财产由国家税收为主体来源形成。比如企业税、个人税、海关税、资源税等。税费收入经国家预算支出，形成部分固定资产，如道路、办公楼、医院、学校、公园、体育馆等，也在国家财产之列。国有财产用于维持国家机器运转和提供基本公共服务，如军费、行政费、公职人员薪酬、义务教育、社会保障、专项补贴等诸多方面支出。上述内容是国家和社会正常运转必不可少的支出，必须由政府代表全民统筹收支。原则上取之于民，用之于民。有些国家税负重，有些则轻。有些国家公职人员支出比例大，有些则小。有些国家财政赤字高，有些则低。总之就是钱多多办事，钱少少办事，直接反映国家安全与社会保障方面的差别。没钱就不办事的也有，比如米莱治下的阿根廷，就准备躺平。结论一：国有财产属于国家所有即全民所有，这个“即”字没毛病。社会主义国家如此，资本主义国家亦如此。国有资源属于可开发利用（即货币化）的存量国有资产，是国有财产的重要补充来源。虽然美国等少数几个国家的土地私有化程度较高，私人也可以合法占有一定的矿产资源，但是从资源总量和资源类别上看，国家占大头甚至绝对大头的情况最为普遍。我国的农村土地属于集体所有，不属于国家所有。这种集体所有形式，其实介于国有和私有之间。说它是“国有”，因为国家为农村户籍人口的集体所有权背书，不可量化到私人名下自由买卖。另外，集体所有土地所蕴藏的矿产资源，仍然属于国家所有。说它是“私有”，因为集体土地所产生的收益，归组成该集体的一个个具体的农村户籍人口私人所有。除此之外的自然资源，全部属于国家所有。国有资源具有不可分割性，开发利用使之货币化以后，归入国有财产体系，作为除税收以外最重要的补充来源。结论二：国有资源国家所有即全民所有，这个“即”字也没毛病。社会主义国家如此，资本主义国家亦如此。以上两大类国有资产，在国家所有即全民所有问题上，社会主义国家与资本主义国家高度相似。剩下的第三类国有资产即国有资本，如果再次体现出两种社会制度的趋同性，那该怎么办？社会主义和资本主义的差别在哪里？社会主义的优越性又在哪里？国有资本是由国家对企业投资形成的、具有支配权和收益权的产权。国有资本的主要物质载体是国有企业。不管是社会主义国家还是资本主义国家，不管是发达国家还是发展中国家，国有资本和国有企业都肯定存在，或多或少、或大或小。一是弥补市场失灵，必要时的政府干预工具；二是提供基本公共服务，维持经济社会运转；三是投资私人资本不愿或无力投资的领域；四是提升国家综合竞争实力的一种路径；五是集中资源赶超先进国家的一种策略；六是维护国家民族安全、履行社会责任。在以上6个方面中，发达国家偏重前3项，部分发展中国家偏重后3项。我国仍是发展中国家，偏重后3项，同时6项全覆盖。如果说社会主义国家的国有资本，其功能作用也仅局限于上述6项共性方面，那么，多一点或少一点、占比高一点或低一点，又能怎样呢？如果说国有资本的全民所有，完全等同于国家所有，而完全国家所有，所体现的功能作用，又难以区别于资本主义，那这样的社会主义全民所有，意义几何哉？这样的国家所有，一定不是科学社会主义本源意义上的全民所有。结论三：国有资本国家所有即全民所有，这个“即”字有毛病。资本主义国家如此，社会主义国家不应完全如此。有人会说，国有资本和国有企业占比高、占主体，收益上缴国家，或直接以低成本方式提供基本公共服务，国家掌握的可支配财富就相应地更多，就更有能力在社会保障方面发挥积极作用，间接促进全民共同富裕。你这样说，我不反对。至少，你我都走在同一条认知大道上，即：社会主义国家的国有资本，还有一项最核心的，也是资本主义国家所不具备、不愿为的功能，那就是——促进全民共同富裕的重要资本力量。科学社会主义的本源，用一句话简单概括，就是全体劳动者共同占有生产资料（即国有资本），并共享由此带来的劳动剩余（国有资本收益），从而消灭剥削，实现共同富裕。而今之国有资本收益，并没有直接体现出全民“所有”的本质属性，并没有施行全民直接分配其资本收益，也即马克思所说的，“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”，而是强势体现出国家“所有”的本质，悉数交由国家（政府）统筹。那么，“促进全民共同富裕的重要资本力量”这一项核心功能，往往会被政府追求的特定目标，以国家利益、国家战略等国家名义的功能使命所掩盖，甚至弱化，越来越趋同于资本主义国家而不自知。如果说国家所有即全民所有，就是应该由政府代表全民占有国有资本并使用国有资本收益，而所谓全民所有，不过是一个政治概念，并非真的由全民直接所有，或通过某种方式直接分配资本收益，我们看看会存在什么问题。其一，如何划分国家机器运转支出与全民共享资本收益之间的界限？许多资本主义国家的国有资本占比很少（比如美国），其国家机器是否能正常运转呢？答案是肯定的。因为国家机器运转主要依托财政税收。如果剔除国有资本收益，单靠财政税收支撑，我国的国家机器能否正常运转呢？答案也是肯定的，而且还是必须的。那么问题就来了。现在将国家财政税收与国有资本收益放在一个篮子里，然后通过晦涩难懂、宛如天书的财政预算安排支出，其中国家机器运转支出与全民共享资本收益之间的界限，还清晰存在不？还科学合理不？如果你跟我说国家账本清清楚楚，国家不会占全民的便宜，国有资本收益都会原原本本用于保障民生，国家跟全民之间不能这样算小账、算细账，那么我以为，既然反正都是两笔钱两样用途，为什么不选一种更简单、更直接、更讨喜、更公平、更能凸显社会主义公有制优越性的使用方式——施行国有资本收益全民分红？人民政府为人民。这句话没毛病，我不能反对。但是，政府是由一个个具有自利天性的人，和一个个具有部门利益的机构组成的。个人自利与部门利益，总是趋于制度化的强化进程中。这是任何政治制度设计都无法完全克服的固有缺陷。资本主义国家政府如此，社会主义国家政府也不例外。政府官员的目标追求，肯定与普通老百姓的期望值不一致。政府官员需要看得见、摸得着的政绩，由此构成考核优、职务升、征服欲、成就感等一系列可见好处（利益输送和个人贪腐就先不说了）。所以，政府官员总是感觉钱不够用，总是各种巧立名目或寅吃卯粮，铺摊子上大项目。这种政绩观和花钱冲动是如此强烈，怎么可能守着国有资本收益（假设有而且还不少）不动心思呢？如果能将国有资本收益部分单列出来，或者根本不放在政府财政口袋里，是不是更能确保用于满足人民群众对美好生活的向往啊？即使有人大监督，政府必须在社会保障方面加大投入，而且保证能将国有资本收益百分之百地花出去，也很难做到公平地全民共享。比如大家都普遍叫好的“划转部分国有资本充实社会保障基金”，我就持保留意见。因为它造成事实上的不公平。划转以后补充社保，重点解决缴费职工养老金收支缺口问题。那么问题来了，领取养老金的待遇标准，城市和乡村不一样，东部和西部不一样，有编制和没编制不一样，基数高和基数低不一样。国有资本收益本来是一人一份均等化的权益，划转到社保基金以后，再用出去就变成不均等了。就好比打火锅，本来砧板上的肉算好是一人一块，扔到火锅里再捞出来吃的时候，有的人就吃得多，有的人必然就吃得少，还有一些人根本捞不着肉了。除此之外，类似的事实不公平社会保障，多了去了。只不过，利益受损却毫无察觉的，一定是弱势群体。最合理的方式，就是将国有资本收益拿出一部分，施行全民均等化分红。这一定比通过政府施行各种各样的补贴要公平，也最符合全民所有、全民共享的社会主义崇高理念。其四，如何凸显社会主义公有制在全民共同富裕中的独特作用？上文说到，现今是将政府财政税收与国有资本收益放在一个篮子里，由政府统筹安排支出。不管政府用于社会保障方面的支出有多少，都很难看得出国有资本收益的贡献度。因而，人民群众难以直接感受国有资本的价值，往往还对其抱有偏见和不满。你说冤不冤？有些资本主义国家自然资源丰富，比如中东石油土豪，因而国家财政能拿出更多的资金用于社会保障；有些资本主义国家有条件采取高赋税的形式，强化国家财政改善社会保障的能力；有些资本主义国家经济发达，在资金、技术、人才、规则等多方面收割全球，在自身贫富两极分化的情况下，依然能给予底层民众一定的社会保障。至于其中有多少国有资本的贡献，已不重要。普通民众根本没有能力分辨其中的差异，也根本没有兴趣探究哪一种社会制度更优越。因此才有“帝国主义垂而不死”“社会主义不过尔尔”的普遍认知。——在社会主义市场经济条件下，国有资本的国家所有不能完全替代全民所有。应将一部分国有资本明确为全民直接所有，并在此法理基础上，实施国有资本收益全民分红。（注：根据分类改革划分标准，商业一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，商业二类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企）如此定性，如此划分，国有资本就真正成为了全民共同富裕的“本钱”，国有企业就真正成为了全民“自家”的企业。而且要求我们的国资国企，除了履行一般性的功能定位要求以外（上述6项），还必须广泛存在于一般竞争性领域（而不是某些人蛊惑的全盘退出），还必须注重提高国企的盈利性，然后才有可能通过对国有资本收益二次分配，实现社会财富最大化地全民共享。如果不能实现“国有资本收益二次分配”这一“惊险的一跃”，马克思主义也好，科学社会主义也好，就无法以生动而具体的实践落在实处，无法使社会主义制度从一般国家形态中脱离出来，彰显社会主义公有制的优越性。今天这篇文章写得很辛苦。因为这篇文章要阐释的内容，直接颠覆传统意义且习以为常的国有资本国家所有形式。这是有风险的，我必须咬文嚼字地把道理解释清楚。对于风险，我反而希望引起决策层“震惊”，给我一点“麻烦”。这样我就可能有机会上达天庭。如果说服不了，或说不清、说不赢，也好，以后不再折腾国企改革就是了。文章最后，不太严谨地再举几个好玩的例子，佐证一下我的观点。这是我在国企改革研究中加入对人性考量的心得体会。其一，朝三暮四是一个贬义词，但是它存在合理的成分。给猴子喂投果子，早上3个，晚上4个，猴子不高兴。改为早上4个，晚上3个，猴子满意了。表面上看，3+4和4+3，总量都一样，猴子被耍了。而实际上，猴子早上就拿到手4个果子，比原来多了1个，谁知道晚上那3个，你给还是不给呢？如果你变卦了，或者说你自己吃了俩，再或者说果子到晚上就坏了，你说猴子傻还是不傻呢？如果国有资本收益不是悉数上缴国家财政，而是先全民分红拿走一部分，剩下部分再由政府统筹，虽说总量都一样，你认为老百姓会怎么选？我相信绝大多数人都会要求先分红一部分，甚至更多。因为，上缴财政那部分，你究竟有多少花在全民身上，还是个未知数。过年带孩子去串门拜年，给别人家孩子的红包，这钱由家长出；别人家给自己孩子的红包，却归孩子自己了。这是不是很不合理啊？家长有充足的理由要求自家孩子上缴红包里的钱：你得的红包是我给出去的红包换回来的，不是你的劳动所得；你的所有生活开支都是我包揽的，你要什么我都可以给你买；我会对你负责一辈子，你不能跟家长算小帐；我们家是一个整体，钱放在家长这里更安全……现实生活中，有几个家长会这样做？如果这样做了，你看孩子明年还愿不愿意跟你去串门拜年？如果国有资本收益不是悉数上缴国家财政，而是先全民分红拿走一部分，剩下部分再由政府统筹，貌似政府“吃亏”了，但是老百姓有多开心你知道吗？不要嘲笑普通群众觉悟低。这是社会主义高级阶段没有到来之前，马克思他老人家都不得不重视的人性力量，也是每一位唯物主义者必须直面并顺从的现实。不要幻想政府官员觉悟高。社会主义制度肯定无比优越且绝对合理，但是在这个制度框架里面具体行使管理权力的机构和人，却不能与之高度匹配。
（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”微信公众号）
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