马渝生：行政诉讼的司法应当改革

点击：  作者：马渝生    来源：昆仑策网  发布时间:2021-02-28 13:23:51

 

行政诉讼是政府组织中的行政行为人与民间人士之间的官司，对农村的老百姓来讲就是民告官，而且认为鸡蛋碰石头输定。他们情愿上京上访也不愿告官。纠其原因，农村中分田到户后村民与行政发生关系的，往往是政府的支农惠农政策项目上的落实，土地征收产权纠纷等纠葛的发生，与贪官污吏在其中作祟有关。而司法实践中，政府行政与贪官汚吏是同一体系，与老百姓对立。即使法理上不存在对立，但在现实中有家族政治、帮派政治中的腐败分子必然与受害的老百姓形成水火不容的对立。这与政府组织行政行为混淆无法分解独处。

 

支农惠农政策项目的落实，土地征收不动产确权等工作落实都涉及政府多部门的行政工作，某个环节有腐败行为发生，法庭上沒有这样多的司法资源去梳理，往往在维护政府形象中让老百姓败诉、息诉或者不能立案，实际的负面形象却是维护了贪官、疏离了政府与百姓的关系。

 

所以，对行政诉讼要区别是政府组织行为还是行政工作人员的具体行为，具体操作的行为人违法违纪的不能代表组织行为，要以独立的公民权上审判席。有违法事实证据确凿的可先结案，把行政行为人的案件移交政府组织内部由纪委审理，梳理腐败网络与“政绩”利润的受益脉络，审定赔偿责任人，再偿付受害原告的经济损失。

 

下面举二个行政诉讼中的实例进行分析：

 

金华市婺城区雅畈镇政府由邵泽洲负责为235国道建设的征地中，被征地村的地类与面积弄虛作假，对失地农民的补偿与安置不依法落实，像汪家村每人平均耕地1．4亩，要对村民征2．21亩才能有一名失地安置。因为镇政府里掌权人为“政绩”利润虚报了耕地面积，单汪家村就增加了800亩，虚增的面积要由被征地村民买单才造成如此后果。

 

村民经上访、行政复议、行政诉讼都不能解决，法院这一维护公民权益的最后依靠都无法指望，反而形成官民关系紧张。行政诉讼不能以司法公正来保护村民的权益。

 

原告诉求的失地安置是具体的行政行为，也有法可落实，但没有具体的责任主体。像征地中村民失地与安置要涉及政府的上下级的多个部门行政行为，能追查各政府部门履行的职责？原告能够逐个告各政府部门？这只能形成政府各部门共同防范抵制村民的维权。

 

政府各部门行政中难免那个环节存在腐败，用“政绩”获得财政奖赏利润，像土地整治、废弃地复垦等，弄虚作假涉及财政、审计、监察、自然资源和规划等部门，涉及乡镇立项、验收、决算、审计。雅畈镇有37个村，单汪家村就虚报了耕地800亩，只有不向村民透露一鳞半甲真相，才能一了百了。但村民的征地安置案关联虚加的耕地，让腐败的沉渣泛浮出来，但到底那个环节是腐败的豁口？靠村民是无力揭开的。

 

公民在法律地位上是平等的，

 

行政诉讼法第八条“ 当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”因此我们可以认为平等的当事人应该有独立的具体的公民权。行政诉讼的审判席上不应该是一个公民面对另一个虚拟的公民，他背后只是政府各部门的行政权力机构。

 

行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

 

“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”

 

说明政府组织的行政行为应该是指依法授权的，如果是不依法、违法的行为就不能代表是政府组织作出的行政行为，只能是其工作人员的非政府组织行为，或者是腐败行为。但在社会现实中，腐败往往有网络，其工作人员应以独立的具体的公民权上审判席，斩断网络关系。幕后有关联、有网络，就让纪委插手工作。腐败分子混淆在政府组织内与老百姓对簿公堂形成对立，只能产生民愤，分离出来才能使官民回归鱼水关系。

 

以造假的政绩形成的利润有其分配受益的脉络，谁是得利人，只有依靠政府组织内部清查，民间无此权力。所以行政诉讼中，原告诉行政行为操作人为被告，经庭审有具体违法事实的证据，应该先结案，再由政府组织内部通过纪委调查另案审理。原告既无此能力解决案件深层次社会问题，否则被告以纳税人的、国家财政的资金与民间自食其力的原告打持久诉讼战，原告虽倾家荡产耗尽生存资源而不能打赢官司，一生背着寃情生存，让被告为助长腐败势力而得宠。

 

以发生在婺城区雅畈镇的二个案例来说明：

 

案例一、“（2020）浙07行初1号”中院行政裁定书：原告陈小达告婺城区区長黄国钧、雅畈镇镇长赵朝阳，诉讼请求有三点：一是土地征收行为违法；二是赔偿土地上附属物损失；三是因人均面积的差错造成（安置）费用多付。

 

原告认为被告征用土地首先是程序错误：2017年7月24日镇政府为征地发布通告，要求在2017年8月15日之前自行搬迁、清理或者拆除，逾期将视为无主处理，而事实上征地审批时间是2018年12月6日，征地补偿安置方案公告的时间2019年1月11日。二、认为征收集体所有的土地及其地上附着物，必须事先解决好被征地人就业、住房、社会保障，确保不低于原有生话水平。而被告在征用原告土地上的附属物时，没有经过公平、公正地给原告土地附属物的评估、以及签订赔偿协议等程序，给原告造成的损失10万元。三、认为“事实上原告村人均面积171．5平方米，而被告统计错误数据是人均面积841．1平方米，因失地保险名额是以人均失地面积比例计算的，人均面积多，失地保险名额少。所以，原告就需要再向他人购买面积612．7平方米（指标），才能符合失地面积保险名额。因人均面积统计错误，还使第二原告受延误退休时间2个月”的损失。

 

被告区政府出庭行政负责人杨旭锋承认：镇政府按区政府的相关批复“被确定为征收执行人，负责与被征收人签订安置补偿协议、支付土地征用和房屋征收补偿费用”。

 

被告镇政府出庭行政负责人李庆华认为：“一是根据各级政府……等等的法律法规和政策，作为土地征收执行人，征收原告的土地。”“2017年7月24日发出通知要被征农户将地面附着物在8月15日前搬迁清理完毕，逾期将视为无主处理。”“二是原告土地上附属树木损毁并非被告导致，系第三方（工程施工方）原因造成。”“三是被告已经按照法律规定履行自身行政职责，原告调剂平方所支付的费用不应向被告主张。”

 

法院经审理认为“土地征收行为包括土地征收审批、公告、补偿安置及实施等一系列行为，涉及不同级别的多个行政机关的多个独立的行政行为……原告提起的本案诉讼包含了多个可诉的行政行为，依法应分别起诉，而不能合并为一个诉讼。”“导致本案因原告的诉讼请求不具体、不明确而无法继续审理”，要“一行为一诉讼”而裁定驳回起诉。

 

土地征收包括不同级别的多个行政机关的多个独立的行政行为，但镇政府根据区政府的批复已“被确定为征收执行人，负责与被征收人签订安置补偿协议、支付土地征用和房屋征收补偿费用。”也就是“多个行政机关的多个独立的行政行为”都已综合委托授权给镇政府包揽执行，由镇政府与被征地的“所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议”。镇政府没有履行好、或者多个行政机关没有监管好镇政府与被征地方的签约和履约，本是各行政机关与镇政府的法律关系，但为了保护被委托人，也牵涉到各委托方与被委讬方的关联关系，跳过被授权的镇政府，却要原告自己去向各权力部门问责？

 

“最高人民法院行政法官专业会议纪要”（以下简称“会议纪要”）会议纪要（五）中有提示：

 

“被征收人对补偿标准、补偿安置方案、被征收房屋和土地的地类与面积认定、地上附着物与青苗补偿费计算等有异议的，可以在提起上述相关类型诉讼时一并提出；人民法院应当全面审查上述行为的合法性。”

 

但被告以“原告土地上附属树木损毁并非被告导致，系第三方（工程施工方）原因造成。”来推卸责任，法庭未表态。

 

施工方的选择是经政府相关部门招投标选定，签约后待政府土地征收完成后才按合同要求进场按设计图施工的，政府负监管责任。

 

被告镇政府方出庭人李庆华还认为，征地审批时间在2018年12月6日，而“地面附着物要在8月15日前搬迁清理完毕，逾期将视为无主处理。”是“已经按照法律规定履行自身行政职责”。

 

对征地“未批先用” 已采取补救措施的，“会议纪要”也有规定，其前提是：“已参照法定标准制定补偿安置方案并实施补偿安置”。但到目前都未按土地管理法的以人均耕地面积实施补偿安置，征地中在地类、面积上的弄虚作假至今未纠正。未审查被告上述行为的合法性。对自诩己按法履行自身行政职责，法庭却未否定。

 

案例2、又举《（2019）浙07行初541号》行政判决书，原告请求依法判令撤销被告于2019年6月12日作出的“婺政复受决字（2019）3号”不予受理决定书，判令被告依法予以受理。

 

原告前行政复议中的复议请求是：“为建设金武公路的征地中，汪家村77．538亩耕地征用后失地农民安置名额35名。这35名安置名额如何产生的，是否对汪家村征地安置出现不公？望区政府对雅政〔2016〕63号文件中的雅畈镇37个村的每人平均耕地数、被征地面积、安置名额及征地用途等统计分析一下，在征地与实际安置中是否有猫腻？希望能依法落实。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。以法治国中汪家村民迫切希望区政府督促雅畈镇政府尊重土地法的规定，维护失地农民的正当权益。”

 

原告是村民，行政复议中又未请律师，第一次在这申请诉求的实践中文字表达虽不简练，还是明确对镇政府不依法征地的置疑，及同一征地案不依法征地涉及各村的第三者。要求维护失地农民的正当权益。但被告断章取义，只截取原告复议请求中的隶书字部分，歪曲为只是要区政府对数字的统计分析，不属于行政复议范围。

 

原告被告双方对证据的证明力不通过答辩，一方以政府形象自居，高傲地垄断解释权。裁判文书上没有双方对证据答辩置疑的记录，让解释权只成一方专利。

 

“会议纪要”（四）认为：“当事人确认一系列征地行为违法，一般不宜认定为诉讼请求不明确”。

 

而在《（2019）浙07行初541号》行政判决书中，原告的的证据4、5、6分别用戶口本、征地地形图中的原告承包地、农村土地承包经营权调查信息公示表证明原告一家7人只有5．68亩耕地，以每人只有0．8亩来证明征用2．21亩安置一人的荒谬；证据3给自然资源规划分局的复函是陈述耕地与林地不能混淆问题；证据7给镇干部的申诉书是陈述汪家村从1961年农村耕地所有权落实到生产队以来的三次面积变化，但每人平均面积从未超过1．4亩。证据2是行政复议申请书的复议请求，以各条证据证明征地安置的不合理。

 

而原告请求依法判令撤销被告的“婺政复受决字（2019）3号”不予受理决定书的诉讼请求，在庭上陈述如下的发言稿：

 

尊敬的审判长、合议庭审判员：

 

在建设金武公路的征地中，汪家村77．538亩耕地征用后、失地农民的安置名额为35名，每一安置名额征地指标为2．21亩，按此，汪家村农业人口998名就该有耕地二千二百亩，这出自“雅政〔2016〕63号”文件具体指导操作的行政行为严重背离汪家村的现实情况，让失地农民在安置上带来了生存危机。“中华人民共和国行政复议法”第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，是行政复议范围”。雅畈镇政府对汪家村失地村民的上访申诉无动于衷后，申请人就不得不走向行政复议。被申请人认为不属于行政复议范围，申请人不得不根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项：“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”的规定提起诉讼。

 

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定：根据第（一）项：我们有明确的6名申请人；有符合规定的一名雅畈镇政府行政法人为被申请人；第（二）项：被申请人的征地面积有误、对申请人的失地不依法安置，这一具体行政行为损害了申请人、形成利害关系；第（三）项：申请人有具体的复议请求和理由，即根据“中华人民共和国土地管理法”第四十七条的规定安置失地的申请人；第（四）项，我们在申请期限15天之内提出符合法定程序；第（五）项，根据“中华人民共和国行政复议法”第二条，我们的复议要求，属于行政复议法规定的行政复议范围。所以申请人的行政复议符合法定受理条件。

 

被申请人的“雅政〔2016〕63号”文件，涉及到雅畈镇的37个村的征地和安置，在这数字化管理时代，只许行政的数字化管理，但讳言数据的违法却以“不属于行政复议的受理范围”为理由来作社会监督的挡箭牌，这违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、对作出的行政行为负有举证责任的规定，（235国道）金武公路雅畈管辖路段土地审批在2018年12月06日，但在2017年5月开始征地9月开始施工的违法行为，申请人遵照行政复议法第一条“保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的规定应该受理！

 

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条规定：“被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具行政行为没有证据、依据，”当原告向金华市中级人民法院提起诉讼，答辩人却认为“被答辩人的行政复议申请不符合法定受理条件”，答辩人根据的理由是编造了《行政复议法》第二十八条第五项这子虚鸟有不存在的规定。

 

法律是公正的，综上所说，相信法庭依法判决能让原告得到依法安置！

 

原告在法庭上作这篇“最后的陈述”后，法庭书记员不记录原告的陈述在案，使得原告无法在法庭记录上签名，这才使书记员勉强收下书稿，但在判决书上消失了原告陈述证据的这一答辩内容。这样，法庭上未根据《行政诉讼法》第四十三条 “证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”的规定；也未按“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”的规定，法庭根本未釆纳原告对证据的陈述，不出现在裁判书上不说明理由。

 

综上分析，原告被告在证据的解释权上有不公，或由一方垄断，对各自的证据证明什么，不答辯、置疑，或裁判文书不记载，就能轻而易举的得到与客观事实相反的法定事实。任意的取舍，以抽象否定具体，以技节否定整体，抓住一点不及其余。就不能限止庭后对法定事实的任意发挥得出指鹿为马的结论。这也是法庭在行证诉讼中对虚拟被告左顾右盼的无奈中出现的弊端。

 

综上所述，行政诉讼的司法需要改革。

 

作者：马渝生 男 回族  来源：昆仑策网【作者来稿】（图片来源网络 侵删）