【《三位一体合作经济》编者按】：戴相龙同志，是人们所熟知的金融界老领导。特别是他曾临危受命，接替朱镕基同志担任中国人民银行行长的七年多，在党中央国务院的正确领导下，平稳化解了当时严重的国内外金融风险。人们所知不多的是，在上个世纪整个八十年代（也曾是中国改革的黄金时代），戴相龙都是在农村金融战线工作的（曾任中国农业银行江苏省分行副行长，农业银行总行副行长，当时信用社是由农业银行代管的）。

信合联盟课题组多年来研究整理中国农村金融改革的史料，发现戴相龙同志这篇发表于《农村金融研究》1987年12期的《坚持把信用社办成合作金融组织》，对于合作经济和合作金融有着深刻理解和超前眼光，历久弥新，给人启迪。例如，此文提出“服务对象可以从农户扩大到合作经济组织；组织形式可以从单元制发展到多层联合制”，“信用社既是金融组织，也是经济团体”,“对社员的农副产品生产、加工、运输、销售进行跟踪服务，促进各种合作经济之间的经济联合”，“拟可研究在县以上成立精干的协会性质的组织”，“促进信用合作与其它合作经济的改革相互配套，组成完整的农村合作体系”。戴相龙的这些思考来自基层实践，也有力支撑了习近平总书记的一系列光辉论断。这是我们学习实践习近平新时代中国特色社会主义思想、特别是习近平金融思想和三农思想的辅导读物。

习近平同志上个世纪八十年代初在河北正定县委书记任上就提出“坚持农村以合作经济为主的方向”，此后他在福建和浙江都一路高扬合作经济旗帜，并以此指导供销社、信用社改革，2006年更进一步提出农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”以及新型农村合作体系的构想，在瑞安等地率先实践。2017年“三位一体”综合合作正式载入中央一号文件。

本文发表时，戴相龙同志还是农业银行的领导，他全心全意支持信用社的发展壮大，并且他的思考眼界已经超越了金融业务，直指“完整的农村合作体系”，完全没有狭隘的部门意识，这是值得今天某些大大小小的领导干部学习的（他们常常以部门利益、本位利益为重）。戴相龙同志后来主掌央行期间，农村金融改革，仍然保持了合作金融为主的方向。遗憾的是2003年以后信用社改革走到了另外一个方向，这也是农村金融问题长期未解的重要原因所在。纵使传统信用社的“合作金融”性质已经难以恢复，实际上已经面目全非、纷纷改制为农商行，这恰恰为习近平总书记倡导的“三位一体”合作经济提供了更为广阔的空间。戴相龙同志的文章不但没有过时，反而更有迫切的现实意义。需要创新和重建真正的信用合作，作为三位一体合作经济的金融内核。

为尊重历史原貌，所转载的文章正文一字未改，文章的标题我们冒昧改为《坚持合作金融，促进各种合作经济之间的经济联合，组成完整的农村合作体系》，这个标题的所有词句都来自戴相龙原文，也是文章的精髓所在。需要注意的是文章发表当时是1987年，各大“国有专业银行”陆续从人民银行分离出来或者刚刚组建，多少还有一些“行政职能”。当时人民银行作为央行的监管体系还在探索之中，后来的银监会更不存在。这是文章最后一段讲到“信用社的金融行政管理”，所处的历史环境，今天的读者应可理解。

值此改革40周年，重温农村改革初心，特别是重温一些改革老将的文章，岂不是别有风味？今后，信合联盟课题组还将继续多做这方面的工作。

本文原载于《农村金融研究》 1987年12期

原题为《坚持把信用社办成合作金融组织》

农村信用社的蓬勃发展，引起国内外金融专家和国内各部门的关注。信用社向何处发展？是引向股份制商业银行，还是办成只与入股社员发生一般存贷关系的集体金融组织，还是按合作原则深化改革？这已成为农村经济和金融改革的重大理论和实际问题。近几年，中共中央和国务院的一系列文件，多次强调信用社“应坚持合作金融组织性质”，要“真正办成群众性的合作金融组织”。党的十三大指出，我国处在社会主义初级阶段，又为我们把信用社办成合作金融组织提供了理论依据。我认为，随着农村商品经济发展，信用社的业务范围会不断扩大，组织形式也会有新发展。但是，在相当长的时期内，我国绝大部分信用社仍应坚持合作性质，仍应坚持为广大社员服务的方向，仍应按合作原则深化改革。

一  信用社应坚持合作性质

判断一个金融组织的性质，不仅看这个金融组织的所有制形式，而且要看这个金融组织货币信用活动的功能，要看这个金融组织与所有者在领导、管理、分配等方面所体现的生产关系。农村商品经济发展，促进农村金融组织的社会分工，要求中央银行对不同性质的金融组织实行不同的管理办法。从所有制、信贷功能，以及信用社与广大社员的生产关系来看，信用社不是股份制商业银行，也不是与广大社员只发生一般存贷关系的集体金融机构，而是由具有独立财产所有权的劳动者自愿组成，由社员民主管理，主要为社员服务的合作金融组织。

（一）信用社有质的规定性和国际公认的管理原则。生产社会化和生产资料私人占有之间的矛盾是资本主义社会的基本矛盾。资本主义制度不能解决这个矛盾。但是，在维护私有制的基础上，为适应生产社会化发展的需要，生产要素也进行不同形式的聚合。资金聚合就有两种基本形式。一是股份制金融组织，这是金融资本的聚合。这种金融组织，由金融资本家所组成，被占有股份最多的资本家所控制，入股者的目的不在于运用金融组织的信贷，而是最大限度地追求利润。这种金融组织按公司法进行管理，符合条件的股票可以上市，适应较大规模的商品生产。一是合作金融组织，这是劳动者生产和生活资金的聚合。这种金融组织，由经济薄弱者所组成，实行民主管理，入股者的目的在于运用这种金融组织提供的服务，而不在于追求利润。这种金融组织按合作法管理，其股金的证券一般说来不能上市，与较小规模的生产相适应。信用合作组织，有国际公认的原则，这就是门户开放，民主管理，服务为主，利润返还，坚持合作教育等原则。信用社的存在和发展，一方面，是生产关系的反映，即经济薄弱者为抵制金融资本的盘剥而合作。另一方面，是生产力水平的反映，即小生产者既要维护生产资料私有制，又要扩大竞争能力，而在资金融通上进行合作。在社会主义国家，不存在金融资本对农民的盘剥，因此，也就不存在信用合作的阶级根源。但是，由于社会主义国家农村生产力还相对落后，还存在个体经济、家庭经营和资金分红，因而还存在信用合作的经济根源，在建立大银行的同时还需要举办众多的合作金融组织。

（二）信用社坚持合作性质是我国农村合作经济发展的客观需要。1958年前，我国农村信用社坚持合作性质，在农业社会主义改造中发挥了重大作用。1958年后，把合作社拔高为公社。随着高度集中的公社体制的建立，国家银行和合作金融功能复合，信用社也就成为国家银行的基层机构。党的十一届三中全会后，实行政社分设和家庭联产承包责任制。中共中央相应规定，原公社基本核算单位和社队企业仍是合作经济，要求供销社和信用社恢复合作性质。所谓恢复合作性质，并非把信用社的服务范围、服务量和服务方式简单恢复到50年代水平，而是坚持信用合作的基本原则，适应商品生产新要求，把信用社办成由入股社员所有，由社员民主管理，主要为社员服务的金融组织，实行自主经营，自负盈亏，自担风险，支持社员和合作经济组织发展商品生产，增加农民收入。

已经实际成为国家银行基层机构的信用社，为什么要恢复合作性质？

第一，这是在村初级层次生产经营单位信贷服务的需要。农村生产经营单位，按生产经营规模可粗略划分为三个层次：农户、农民联合体和村级经济组织，是初级层次或基本层次。村以上区域合作经济和一般乡镇办企业、供销社，是中级层次。农村国营、城乡联营经济和农工商联合企业，是高级层次。不同层次的生产经营单位对信贷、结算、信息等金融服务有不同要求，国家对不同层次的商品生产在信贷管理上也有不同政策，这些必将促进农村金融机构的社会分工。初级层次的生产经营单位，存贷款零星分散，信贷服务讲究及时方便。对这个层次的信贷服务，国家银行不适应，按银行一套制度管理的信用社也同样不适应。因此，必须要有一个按合作原则管理的金融组织。研究信用社性质和任务，不能泛谈农村商品生产的需要，而应首先考虑农村商品经济初级层次信贷服务的需要；不能孤立分析信用社的作用，而应当从完善农村金融服务体系的角度认识信用社的信贷功能。

第二，是广大农民增强自我发展能力的需要。我国农民和其他劳动者在政治上是平等的。但是，农业生产风险大，生产周期长，机械设备利用率低，因此，农业资金利润率低于工商业资金利润率。从总水平上看，农民在经济上相对薄弱。在资金市场上筹集资金，农业生产者在竞争中处于不利地位，国家应从财政、税收、信贷、科技等方面对农业实行综合补偿。但是，我国财力有限，在增加外部补偿时，还要立足于提高内部补偿能力。按合作原则举办信用社等合作经济组织，将合作经济组织的一部分利润返还农民，是对农民在经济上进行综合补偿的一项重要制度。

第三，是提高广大农民组织管理水平和促进农民精神文明建设的需要。为了发展商品生产，必须提高农民认识市场、运用市场的能力。这种能力可以在党政干部和国营企业的帮助下提高。但是，真正提高农民对市场认识和运用能力，还要靠农民自己的各种合作经济组织这个大学校。信用社不仅是金融组织，也是一种社团组织。广大社员通过民主管理，监督信用社执行国家金融方针战策，审查信用社业务经营计划，决定经营成果的分配等重大问题，可以提高广大社员的经济和金融政策水平和知识水平。信用社坚持为广大社员服务，对农民生产、加工、销售进行系列化服务，必然增进农民发展商品生产的组织管理能力。信用社坚持对社员进行合作教育和科技教育，发展为广大社员服务的生产和生活设施，必然进一步增进广大社员的精神文明建设。

第四，信用社的产权也决定信用社的合作性质。信用社的自有资金，主要有两大部分，一部分是社员的股金，这是私人所有，共同经营的私有共用财产；一部分是公共积累，这是入股社员集体所有的共有共用财产。因此，信用社的资产，不能简单地归结为集体所有，而是包含私有共用和共有共用两部分财产的合作占有，这是信用社要坚持办成合作性质的一个重要原因。有的同志认为，信用社的公共积累，信用社工作人员和国家银行还应占有相当份额。我认为，信用社工作人员一般也是信用社社员，因此，大部分信用社工作人民作为社员而占有信用社的一部分公共积累。长期以来，信用社成为国家银行基层机构，人员统一领导，业务“一口出”，这是一定历史条件下的产物。如果计算行社各占对方积累的份额，既不可能，也无必要。应当重视原始股金在划定产权中的地位，明确宣布信用社积累归入股社员集体所有。

（三）把信用社改革为合作金融是能够做到的。应当反复宣传，把信用社改革为合作金融，并不是把信用社的业务范围、业务量和业务管理方式倒退到50年代，更不是硬套西方合作模式。而是按社员所有，社员管理，为社员服务的基本原则，根据商品生产的新要求发展我国信用合作事业。

我国信用社的合作原则，体现社会主义的生产关系。与资本主义国家信用社相比，我国信用社有自己的特色。第一，信用合作的所有制基础不一样。我国信用社建立在公有制基础上，而资本主义国家信用社建立在私有制基础上。信用社社员虽然都是以农民为主，但是，资本主义国家农民是私有经济，而我国农民家庭经济是以公有制为主的多种所有制的复合型经济。其中，有承包经济，是集体经济的一个层次；有自营经济，这是个体经济；此外有的家庭经济还属私人经济。第二，国家的管理手段不同。国外信用社主要是依法管理。我国信用社是在政府推动下按乡普设的，而且长期是国家银行基层机构，承担了农村大量贷款。因此，国家对信用社的信用活动，不但依法管理，而且要根据金融宏观控制的要求，用政策、计划等多种手段进行调节。第三，发展前途不同。与资本主义国家信用社相比，我国信用社更重视积累职能，随着公有制成分不断扩大，将逐步发展为公有程度更高的金融组织。而在资本主义国家，由于金融资本的竞争和私有制存在，信用社积累是缓慢的，有的则被金融资本渗透而演变为股份金融。

按合作原则和农村经济发展新要求改革信用社，至今已有五年。五年来，信用社改革取得显著成绩。实践证明，中央关于把信用社改革为合作金融的方针是正确的。信用社改革已经历了几个阶段。开始，清股扩股，成立民主组织，这是宣传发动阶段。虽然有些改革收效不大，或者流于形式，但把信用社改革为合作金融的观念却得到了广泛宣传。国务院1984[105］号文件下达后，进入扩权阶段。信用社贷款占存款和自有资金的比例已从30%左右增加到70%左右；信用社有了贷款审批自主权、利率浮动权、利润分配使用权。各项经营管理制度正在按合作金融性质建立或完善。这些都为下一步改革创造了条件。在党的十三大会议后，我们应将信用社改革推进到深化阶段，即信用社与广大社员从经济利益上密切结合的阶段。这是能否把信用社改革为合作金融的决定性阶段。为此，应该明确发展信用合作和发展商品经济的关系，国家专业银行和信用社的关系。一种意见认为，商品经济发展了，信用社存贷规模扩大了，因此信用社也就失去合作性质而演变为银行。我认为这种看法是不妥的。信用合作史说明，正是商品经济的发展，才促进生产要素的合作。一个金融组织是银行，还是信用社，不决定于存贷款的规模，而决定于所有制性质及经营管理制度。随着商品经济发展，信用社服务范围可以从农业扩大到农工商各业；服务对象可以从农户扩大到合作经济组织；组织形式可以从单元制发展到多层联合制。但是，只要是为社员所有，由社员民主管理，主要为社员服务，接受国家计划指导，实行股金分红，就依然是合作金融组织。信用合作可以与不同生产力水平相适应。正因为如此，农村经济比我国发达的西方国家，依然还存在信用社。还有一种意见认为，为了打破农业银行的垄断，就应提倡信用社与农业银行竞争，从而撞击农业银行的改革。这种设想是主观片面的。农业银行是否处于垄断地位，在此不谈。农业银行和信用社在业务上实行交叉也是必要的。但是，国家专业银行和信用社是两种不同性质的金融组织，行社是分工协作关系。把行社竞争机制作为改革目标，必然削弱农业银行对信用社的支持，也削弱信用社在农村金融中的基础地位；必然使合作金融银行化，影响农村金融的社会分工，削弱农衬金融服务体系的整体功能。

二  信用社要坚持为广大社员服务

信用社不能办成国家银行基层机构，也不能办成只有名义社员而没有民主管理、没有约定服务对象的集体金融组织。我们要根据党的十三大提出的社会主义初级阶段的理论，深化信用社改革。改革重点是把信用社与广大社员在经济利益上紧密结合起来，要求信用社工作人员正确运用已有的各种管理权限，坚持为广大社员服务，逐步扩大民主管理，使信用社的合作性质得以体现。

（一）信用社要优先为社员服务。农民和手工业者组织信用社的目的，就是为了采取互助的办法，取得生产和生活资金。因此，社员应积极向信用社存款，而信用社则应优先向社员提供贷款。50年代，我国信用社章程明确规定，信用社的放款对象“原则上以社员为限”，在社员的贷款得到满足后，才允许向非社员放款。公社化以后，信用社贷款对象从社员转向集体生产单位，信用社成为国家银行基层机构而实行贷款“一口出”，股金分红和利润返还制度也被取消。因此，信用社对贷款对象也就没有划分社员和非社员的必要。现在，信用社要办成合作金融，就应有约定服务对象。信用社要优先对社员贷款，资金有余再对非社员贷款。这样做，一是因为社员成为相对独立的商品生产者，能从信用社取得多少贷款，执行什么利率，直接影响到社员的收入。因此，优先贷款已是社员的需要。二是因为信用社实行自负盈亏，自担风险，从过去实际上的无限责任改为真正的有限责任制，对大额存款的吸引力相对降低，信用社的资金供求矛盾日益突出。因此，也应该先安排对社员的贷款。三是对社员实行优惠利率，实行不同形式的利润返还。在贷款对象上，也需要划分社员和非社员。

现在，有的信用社的贷款主要是贷给非社员，特别是贷给了乡村企业。在这种情况下，可以吸收合作经济组织作为团体社员参加信用社。有的社员因农村产业结构调整，已不独立从事生产经营活动，有的已经离乡离土，对这种长期不运用信用社信贷服务的社员，应予退社。总之，信用社要有约定服务对象，要坚持对社员优先贷款。

（二）信用社对社员贷款要优先保证基本贷款的需要。社员对贷款的需求是多种多样的，信用社对社员的贷款要有选择。以产业划分，要保种养业贷款，资金有余再发放工商业贷款；以经营形式划分，要保家庭经营贷款，资金有余再对集体经营贷款，而且应对那些对家庭经营有启动服务作用的合作经济组织优先贷款；以资金结构划分，先保流动资金贷款的合理需要，再发放中长期贷款；以区域划分，先满足农村贷款，再对城市放款，先对信用社所在区域放款，资金有余再实行跨地区放款。我国农民收入的80%来自家庭经营，农副产品的95%来自农户生产。家庭工业在乡镇工业中也占有重要地位。因此，信用社首先要做好对农户及家庭经营的信贷服务。现在，有一种看法，认为农户贷款已得到满足，我看不是如此。1986年，农户贷款最高月份，行社户均也只有200多元，信贷渗透水平还很低。据1987年上半年的家计调查，农民向民间借贷人均104元，比上年同期有较大幅度增长，这说明农户贷款供求矛盾依然很大。随着家庭经营规模的提高，这种矛盾变得更为突出。因此，信用社贷款要优先保证广大社员家庭生产经营的合理需要，资金有余再发放其它方面的贷款。防止和克服某些信用社因注重利润而片面追求发放工商贷款、大额贷款、集体贷款，忽视农业贷款、小额贷款、农户贷款的倾向。这样做，不是对信用社贷款范围的人为限制，而是从信用社为社员服务的基本原则出发，使信用社有限的资金得到合理分配，使农村生产要素得到最佳结合．

（三）信用社要扩大业务范围，促进农村合作经济体系的完善。在对广大社员从信贷、结算等方面提供优质服务的同时，信用社要扩大服务范围。当前急需新增业务范围，一是信息服务，根据政府产业政策和商业、银行等部门提供的资料，向广大社员提供农产品的生产技术信息，主要农产品市场供求及发展预测信息，农村资金供求、市场利率等金融信息；二是扩大代办保险业务，试办农业机械设备租赁业务，以及各种委托业务；三是对合作经济组织新建立的“合作基金会”等内部融资服务组织以及民间借贷活动，应按《银行管理暂行条例》，在业务上进行引导、服务；四是信用社可否经批准以股金和积累，对私营经济和合作经济组织进行投资，拟可研究。信用社既是金融组织，也是经济团体，能否借鉴外国信用社的做法举办其它事业，也应探讨。信用社在办好对生产经营单位信贷服务时，要与银行配合，对社员的农副产品生产、加工、运输、销售进行跟踪服务，促进各种合作经济之间的经济联合，增加社员和合作经济组织在商品生产中的竞争能力。

（四）信用社要努力增加社员的经济收入。信用社对社员的服务，最终要达到增加农民收入的目的。除及时、方便地提供信贷资金外，还要坚持实行利率优惠和利润返还政策。信用社对社员贷款应实行利率优惠政策。按合作原则，社员代表大会有权对信用社存贷款的利差进行核定，防止和纠正因片面追求利润而压低存款利率、抬高贷款利率。有条件的地方，根据承受能力并经社员批准，可对粮食生产、农业基础建设和贫困社员贷款实行优惠利率。

信用社对外是经济法人，也要按企业进行管理。信用社对社员和非社员贷款近期难以区分，因此，在对社员难以实行优惠利率的地方，也可以对社员按市场利率计息。但是，要做好利润返还。按现行规定，利润返还在交纳所得税并提留各项基金后进行。我国合作服务组织，对农民缺少吸引力，其中有一个重要原因，就是在利润分配上未按合作经济对待。我们建议有关部门对经营微利的信用社应免税，对绝大部分业务量为社员服务的信用社，应降低税率。信用社利润可按存贷款量进行返还。可以返还的利润原则上返还给信用社社员，也可以提取一部分举办广大社员能够享用的公共生产服务和文化服务设施。

三 根据信用社性质和任务改革信用社领导管理体制

信用社领导管理体制，实质上是规定信用社与社员，信用社与信用社联合组织，信用社与政府、银行等部门有关责权利划分的基本制度。在这个体制中，信用社与社员的关系是体制的核心，信用社的民主管理是行业自我管理和金融行政管理的基础。

（一）信用社必须坚持民主管理。信用社必须建立社员（或社员代表）大会等民主管理组织，完善各项民主管理制度。所谓社员民主管理，是指由社员代表大会决定信用社社务、业务、财务等重大问题，监督信用社为社员服务，而不是频繁聚会包揽信用社具体业务。民主管理是经济利益的集中表现，没有经济利益的关心，也很难有持久的民主管理。现在，信用社股金面大额小，信用社经营成果与社员又不挂钩，加之社员文化素质较差，结果使现在信用社的民主管理，不是停止，就是流于形式。本该由信用社民主管理组织决定的重大问题，不得不由信用社联合组织和国家银行去决定。其结果，又不得不延缓民主管理改革的进展。上述局面，并不说明信用社民主管理没有必要，或者并不可能，其症结是缺乏建立民主管理的经济基础。为此，一要吸收专业户、农民联合体及较小规模的合作经济组织加入信用社。因为只有这些社员对资金融通才有迫切需要，才有民主管理的要求。反之，不再要信用社为其服务的社员，也可以退社。二要相对扩大每份股金的额度，坚持股金分红，让社员承担风险。随着金融管理的深化，为保障存户的利益，对信用社自有资金占贷款的比例，必须规定一个下限。三要坚持民主管理。信用社的民主管理，是信用社所有者对自有金融组织的民主管理，不同于国家企业职工对所在企业的民主管理。只扩股，不搞民主管理，股金就成了债券，信用社与社员的关系则演变为一般存贷款关系，信用社也就会丧失合作性质。

（二）信用社的系统自我管理。所谓信用社的系统管理，是指信用社联合组织对其成员的管理，实质是信用社联合组织与其成员在责权利上的划分。信用社越扩大，合作制度的效用则越能发挥。但是，一个信用社规模过大，社员之间联系则越少，民主管理也难进行。为此，应当建立信用社联合组织。信用社联合组织按职能划分有两种，一是发挥经济职能的业务型（或经营型）联合社，主要是帮助联社成员办理存贷款，经批准也可自办存贷业务。二是发挥社会职能的社务型（或管理型）的联合社，主要是帮助信用社开展组织教育和审计稽核工作，维护信用社利益。县联社是单个信用社的联合组织。县联社办成什么类型的，不应主观设想，应根据单个信用社的实际需要来决定。单个信用社资金自求平衡的，县联社主要行使社务管理职能，资金有余缺，可以由信用社自行调剂，也可以由管理型的县联社兼办资金融通业务；资金长期有余，可在农业银行办定期存款，也可以经批准建立业务型的县联社。从现实情况看，农业银行正在把非金融行政管理职能逐步转交县联社，因此，县联社应将注意力和工作重点放在对信用社的管理上，避免信用社管理脱节，形成管理混乱，延缓改革进程。确需成立经营型县联社，应由信用社同意，必须有一定信贷基金，并要经人民银行批准，但不得以县联社名义组建由各种经济组织入股组成的商业银行性质的金融组织。单个信用社是县联社的团体社员，是独立的经济法人。县联社要按联社章程办事，要坚持为其团体社员服务，要保证团体社员的经营自主权，不搞联社统一核算。信用社联合组织是实行一级制,还是多级制，要从我国实际出发。不是所有合作经济组织都成立自上而下的管理系统。供销社自成系统，上下都有经济实体。手工业合作社自成体系，但在上面是协会性质的组织。农业合作和乡镇工业合作，未成体系。与国外不同，我国已有一个主要为合作经济服务的自成系统的国家专业银行，大部分合作经济组织在县以上没有横向联系。因此，为克服信用社的官办和行政化倾向，县以上可不成立联社组织。但是，信用社也有反映和保障自己的利益要求，根据十三大政治报告精神，为正确处理和协调信用社与各方利益，拟可研究在县以上成立精干的协会性质的组织。

（三）信用社的金融行政管理。信用社是农村合作经济的重要组成部分，因此，各级政府，特别是县、乡政府要监督信用社执行国家关于信用合作发展的方针政策，要求信用社围绕当地合作经济的发展改进信贷服务，促进信用合作与其它合作经济的改革相互配套，组成完整的农村合作体系，更好地发展有计划的农村商品经济。同时也要指出，信用社不同于一般的生产合作，信用社经营的是货币信贷业务。这个特点决定信用社不能归属于地方行政机关，也不宜划归区域合作经济联合组织，而应当在银行领导下独立经营。银行领导信用社也经历了不同阶段。50年代，银行对信用社领导主要是金融行政领导。公社化后，信用社逐步成为国家银行基层机构，银行对信用社领导，既有金融行政领导，又有把信用社作为自己基层机构而进行的全面领导。近几年，银行正在把对信用社的金融行政领导和基层机构的全面领导逐步分开。当前主要问题是，这种金融行政领导职能由什么银行直接执行的问题。我国已建立中央银行体制，中央银行和专业银行的职能正在逐步分开。人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，是国家的中央银行，而各专业银行将逐步办成相对独立的金融企业。从职能分工讲，信用社的金融行政管理职能应由人民银行执行。但我国信用社面广量大，中央银行不可能也没有必要对信用社直接进行金融行政管理。解决这个问题的可行办法，是由农业银行代中央银行对信用社执行金融行政管理职能，即由农业银行按国家金融法规、政策和中央银行的具体管理办法，对信用社进行金融行政管理。这样做既不会削弱中央银行对信用社的管理，也不会导致农业银行性质二元化。因为农业银行对信用社的金融行政管理，是通过执行国家金融法规来进行的，体现中央银行的意志，而不是出自农业银行的自身利益，更不是把信用社作为自己的基层机构进行领导管理。当前，迫切需要在制定对信用社各种具体管理办法的基础上，尽快制定《农村信用社管理暂行条例》，并作为农业银行代中央银行对信用社执行金融行政管理职能的基本法规。通过中央银行和农业银行的密切配合，帮助信用社健全民主管理，完善系统管理，同时改进金融行政管理，尽快建立符合信用社合作性质井有利于信用社完成约定任务的领导管理体制。