译文1：第二次世界大战时期美国的战时经济计划

点击：  作者：记者    来源：双创见闻微信号  发布时间:2024-09-21 12:41:00

 

┃当下中国面临的军事压力与日俱增，我们除了升级军事硬实力，还需要在战时经济规划方面提前布局。

┃本文将通过编译马丁∙哈特-兰兹伯格的有关二战时期美国战时经济规划的文章，为我们自己的战时经济规划提供参考。

┃美国二战时期在战争的压力下，迅速将经济从民用生产转变为军用生产。美国的“成功”经验表明，快速而成功的转型需要强有力的国家规划、国家投资和所有权以及对经济活动的指引。

 

显然，我们还没有准备好在组织上或政治上去推进一个实际的转型计划。我们现在开始考虑未来的挑战并非为时过早，既要牢记系统变革的最终目标，又要开始建立就优先事项达成共识所需的组织关系和网络。

 

我们可以从研究第二次世界大战动员的经验中学到很多东西。在战争的压力下，美国需要迅速将经济从民用生产转变为军用生产。相关政策的实施和一系列动员机构的运作，使美国政府能够资助新工业的建设，支持现有工业的扩张，下令关闭或改建其他工业，并根据确立的优先事项分配稀缺的机器设备和资源。尽管在这一过程中充满了政企和劳资之间的博弈，但它最终取得了成功——资本以“生产奇迹”为由攫取了大部分功劳。

 

美国的“成功”经验表明，快速而成功的转型需要强有力的国家规划和对经济活动的指引。

 

01

军事和经济动员

 

国家规划、投资和所有权以及对经济活动的指引是美国在二战期间从民用经济转变为军事经济的关键。这一国家层面行动的核心是三个连续的规划机构的工作，每个机构都由总统行政命令设立，罗斯福赋予每个新机构更集中的领导权和更大的对私营经济活动的掌控力。

 

第一个是1940年5月成立的国防咨询委员会（National Defense Advisory Commission）。它于1940年12月被生产管理办公室（Office of Production Management）取代，该办公室于1942年1月又被战争生产委员会（War Production Board）取代。尽管存在差异，但国防咨询委员会的基本框架在生产管理办公室和战争生产委员会中都得到了维持。虽然是罗斯福在这个框架下做出决定，但他不得不与一个日益强大的军企联盟抗衡，该联盟正在推动自己的动员计划。

 

一战经济动员的混乱让军方在战争结束后不久便开始考虑改进动员过程。混乱是由动员过程中军方和民间双方组织的不善和控制线的不明确造成的。在争夺军备的过程中，陆军和海军部门争相与企业签订合同。不协调的采购造成了大混乱，导致短缺和价格上涨。

 

战争工业委员会（War Industries Board）成立于1917年，本应作为协调机构来避免此类混乱。该委员会是围绕行业协会组织的，成员企业自愿参与。行业协会将决定如何最好地确保战争所需的军工生产，并制定适当的措施应对短缺。然而，直到1918年3月伯纳德∙巴鲁克被任命为该委员会的负责人，工业方面的动员才开始真正发挥作用。这在很大程度上是他强力个性的结果，还有同样重要的是，他被新授予了总统权力。

 

军方有自己的烂摊子需要收拾。1918年8月，助理战争部长得到授权建立一个由陆军军官组成的规划处。1922年2月，陆军部长和海军部长成立了陆军-海军军需委员会，以帮助协调采购和规划工作。两年后，陆军成立了陆军工业学院，其使命是教会军官掌握规划所需的技能。

 

规划处很快开始制定未来战时动员的计划，几乎每三年制定一次新计划。巴鲁克的经验和远见对该处的工作产生了重大影响。他相信，与商界合作而不是对商界施加威权将使军方做到最好。到1924年，规划处的成员开始公开咨询行业协会官员。事实上，一些行业协会领导人被任命为规划处的临时后备军官，以帮助完成这项工作。

 

军方1939年的工业动员计划是最完整的。它呼吁建立一个中央动员机构，即战争资源管理局（War Resources Administration），负责在战争情况下动员和协调生产；后来创建的所有机构都隶属于它。战争资源管理局将由一名指定的负责人领导，其工作人员将由陆军海军军需委员会（Army-Navy Munitions Board）提供。其他关键的机构职位将由“爱国的商业领袖”担任。战争资源管理局将通过由自发组织起来的行业协会组成的战争服务委员会（War Service Committees）运作，这些委员会将落实战争资源管理局负责人制定的政策。

 

军方及其企业盟友显然非常重视规划。他们有一个共同的目标：一个个体享有最大操作自由度的工业动员过程。政府将保持袖手旁观，劳工将受到压制。

 

 

02

战时规划

 

罗斯福总统之前一直对他提高国家战争准备的意愿轻描淡写，因为国会和普通民众都存在强烈的孤立主义情绪。然而，德国于1940年5月迅速入侵比利时、荷兰、法国和卢森堡，改变了公众舆论。罗斯福抓住时机，下令增加军费开支，并建立了他的第一个动员机构，负责提高企业支持军事建设的能力。

 

罗斯福对军方的工业动员计划持批评态度。他不愿意将经济控制权交给战争资源管理局的负责人。他也不愿意批准一个由军企联盟主导的动员计划，在这个联盟中，商业行业协会制定并实施政府政策。此外，军方的工业动员计划是在宣战后才开始运作，而不是管理军事建设。

 

因此，罗斯福没有寻求国会批准设立一个新的动员机构——这可能会给军方及其企业盟友一个推动他们自己计划的机会，而是重启了一战中就已经存在的机构，即国防咨询委员会。与军方的愿望相反，国防咨询委员会没有最高领袖，只有有限的权力，包括代表一系列经济利益和社会事务的部门。与企业界所希望的相反，行业协会没有被赋予制定政策的官方地位。与此同时，国防咨询委员会的底层结构与军企联盟在其不断调整的工业动员计划中提出的结构相差无几。而且，随着动员机构的每次连续变化，差异越来越小。

 

国防咨询委员会是一个复杂的机构，由七个部门组成，每个部门都任命有自己的负责人：工业生产、工业原料、劳工、价格稳定、农产品、交通运输和消费者保护。由于国防咨询委员会的主要职责是帮助企业生产军队所需的商品和服务，因此两个部门很快就占据了主导地位：工业生产部（由时任通用汽车公司总裁领导）和工业原料部（由美国钢铁公司董事会主席领导）。其他部门，包括劳工部门（由美国联合服装工人协会主席领导），在很大程度上被行业领导者忽视并很快被边缘化。

 

工业生产部的任务是“促进通常不由经济部门生产的军火的制造”，分为八个部门，其中最重要的是飞机、弹药和轻兵器，以及运输（包括坦克、卡车和拖拉机）。工业原料部的任务是确保所需工业原料的生产。它有三个主要细分部门：采矿和矿物产品（进一步分为比如代表钢铁、铜、铝和锡等产品的部门）、农业和林产品（进一步分为纺织品、皮革、纸张、橡胶等部门）以及化学和相关产品（细分为石油和氮等商品的部门）。

 

值得注意的是，这两个部门下的每个细分部门都任命有自己的负责人，而且几乎都是所谓的“每年一美元”主管。他们是企业高管，在国防咨询委员会任职期间，仍然受雇于他们的企业雇主并领取薪水。通常，他们负责的部门要监督雇用他们的企业的活动。在许多情况下，这些部门负责人依靠行业咨询委员会以及行业协会的官员来帮助他们完成工作。

 

国防咨询委员会被证明是无效的。由于没有中央机构或权力来确保依从性，它发现很难为经济部门制定总体生产计划，也很难克服军方和企业对其举措的抵制。事实上，大多数部门负责人都根据企业的授意抵制国防咨询委员会促进工业转型、优先分配关键材料或对工厂和设备进行新投资的努力，这只会加剧该机构的糟糕表现。

 

因此，1940年12月，罗斯福用生产管理办公室（Office of Production Management）取代了国防咨询委员会。该机构有一名指定的领导人和一个包括军事代表在内的政策委员会。它的部门也较少；那些被认为与军事建设无关的部门被抛弃了。虽然这比国防咨询委员会有所改进，但生产管理办公室也陷入了困境，这在很大程度上是因为总统继续保留指导和监管生产的权力。因此，尽管在制定规划架构方面取得了进展，但关键产品和材料的短缺继续破坏经济稳定并阻碍军事建设。

 

最终，随着美国参战，罗斯福于1942年1月用一个新的动员机构战争生产委员会取代了生产管理办公室。与前两个机构相比，战争生产委员会被赋予了相应的经济和监管权力，这最终释放了该国为军事生产服务的生产能力。特别值得一提的是，战争生产委员会能够关闭民用工业或令其转为军事生产，确定稀缺商品和材料的分配优先级并调拨，促进对关键工业部门工厂和设备的新投资，并获得军方采购部门的合同——在提出要求时考虑经济部门的生产能力。

 

尽管每个新的动员机构都比其前身拥有更集中的决策结构、更广泛的责任和更大的对私营企业的决策权，但有一点保持不变：关键决策仍然由各部门做出，并且大多数部门由“每年一美元”高管领导。正如劳工历史学家纳尔逊∙利希滕斯坦所指出的那样，“关键决策在生产管理办公室和战争生产委员会的工业部门内部。在那里，近800个职位由从企业借来的‘每年一美元’高管担任。与军方志同道合的采购官员一起，工业部门的这些人很快就主导了一个虚拟的指挥经济。他们决定合同的分配、稀缺资源的调配、工业产能和军事需求的总体协调。”

 

毫不奇怪，大企业是这种私营规划系统的主要受益者。1940年6月至1944年9月间授予的1750亿美元主合同中，超过一半流向了前33家企业。罗斯福接受了企业高管在幕后接管动员过程的做法——尽管他持批评态度——反映了企业在资本主义经济中拥有强大的影响力，尤其是在战时。正如罗斯福的战争部长亨利∙史汀生所解释的那样，“如果你打算在一个资本主义国家尝试参战或准备战争，你必须让企业从中赚到钱，否则企业不会参与。”

 

 

03

最后的思考

 

美国在二战期间的转型经历表明：

 

1. 快速的经济转型是可能的；

 

2. 国家规划、公共融资和所有权以及国家对经济活动的指引对于实现这种转型至关重要；

 

3. 规划不仅仅是一项技术挑战，这项工作最好由伪装成中立的生产专家的企业领导人协助政府官员完成。所有相关决策，包括关键规划机构的结构、成员和权力，首先是政治决策，这决定了谁的利益会在转型过程中得到最好的满足。

 

当然，我们当下组织的这场转型与第二次世界大战时期大不相同。其中一些差异使我们的任务更具挑战性。最重要的区别之一是战争本身迫使政府采取果断行动来转变经济。相比之下，尽管我们当前的全球危机正在恶化，但政府或企业界几乎没有采取重大行动的紧迫性。也许更令人不安的是，仍有相当多的人否认危机的现实存在。

 

我们的另一个挑战是，二战时期，由于大萧条和新政受到欢迎，人们普遍相信政府有能力管理经济活动，而对企业的动机持批判态度。如今我们却面临着相反的情况，所谓的企业独创性受到赞扬，而人们对政府政策的有效性却普遍存在质疑。

 

与需要立即采取行动的战时紧急情况相反，我们确实有一些（尽管不是无限的）喘息空间来深化我们的组织工作并推进落实将全系统变革列入政治议程。

 

来源：双创见闻微信号