肖志夫 | 沙利文，一位嫩而老辣的总统国家安全顾问

点击：作者：肖志夫来源：“老夫子杂货铺”微信公号发布时间:2020-12-19 13:46:20

沙利文对中美关系的定性和基本定位是，中美两国之间的矛盾，不仅仅是因为经济和地缘政治利益，还有更深层次的矛盾，那就是“民主政权”和“极权政权”之间的对立。联合盟友通过多边机制以对华强硬这个概念，将成为未来拜登政府对华外交政策的一个核心思想之一。

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杰克·沙利文（Jake Sullivan）

2020年11月24日，当选总统拜登带领他的未来新一届政府核心团队成员集体亮相。拜登宣布，杰克·沙利文（Jake Sullivan）为他的首席“国家安全顾问”。

与其他主要成员还需要得到美国参议院确认不同的是，总统国家安全顾问这个职位是无需确认的，拜登总统说了算。

美国总统国家安全顾问举足轻重

总统国家安全顾问，其正式称谓为“美国总统国家安全事务助理”，是总统行政办公室的高级助手，也是总统在国家安全和外交政策方面的独立顾问，通常被视为总统的主要心腹之一。

二战后的1947年，美国国会通过《国家安全法》，成立国家安全委员会，它在国家安全机构中高于国防部和外交部门，处于各种行政和智囊机构的顶层。

总统国家安全顾问一职设立于1953年，开始只是担任国家安全委员会的行政秘书角色，60年代肯尼迪政府时期这一职务的专业化得到加强，总统与总统国家安全顾问之间的亲密关系开始确立，国务院的影响随即下降。

在尼克松、福特和卡特执政期间，这一职务的威信得到最大限度的提升，大名鼎鼎的基辛格和布热津斯基就分别担任尼克松和卡特的总统国家安全顾问，之后，布什政府中的总统国家安全顾问赖斯又成为影响总统决策的关键人物。

很多时候，总统国家安全顾问比其他政府官员更能体会和反映总统的意志，他对总统的影响时刻存在，比较国务卿和国防部长，他的权力更多的是一种“隐性”的权力。

他要协调和监督行政部门对总统决定的落实情况，还可以作为总统的私人密使，就一些棘手而秘密的问题直接与外国大使、部长或者国家元首进行单独谈判。

总统国家安全顾问的权力，通常与国务卿、国防部长大致相等，扮演着“三驾马车”的角色。但强势时，可能超过后两者；弱势时，可能接受后两者的主导地位。

沙利文是有史以来最年轻的国家安全顾问

沙利文，1976年生，是耶鲁和牛津的高材生，2008年起，先后成为希拉里和奥巴马的顾问，在希拉里成为美国国务卿后，他主管美国国务院的“政策规划”部门。2013年，当希拉里退出国务卿的职位后，他成为时任副总统拜登的国家安全顾问。2014年起，他回耶鲁大学执教，2016年他是希拉里竞选团队的高级顾问，2018年沙利文曾率团低调访问台湾。

现年44岁的沙利文，成为自艾森豪威尔政府设立国家安全顾问这一职位以来最年轻的就任者。希拉里称赞他脑子好又可靠，是对美国国家安全所面临的问题“能进行深刻分析的头脑和冷静、眼光敏锐的分析家”，甚至预言他未来能够竞选总统；拜登则说，沙利文能够在复杂的事物当中找到自己的新观点。

资历虽浅但久经历练并委以重用

沙利文家虽然地处内陆明尼苏达州，但他的父母注意从小培养他的政治意识和世界观。据说他们家的餐桌就是一档“国际时政节目”，上面放着一个地球仪，放学后全家围坐在一大碗意大利面旁，地球仪会开始转动，父母手指滑过一个又一个国家，向孩子们介绍那里的政治、人文、地理……他的父母认为，掌握世界上正在发生的事情对做一个好公民很重要。

所以沙利文打小就对政治怀有浓厚的兴趣，10岁时就已经认识了世界各国的首都。

2012年11月，沙利文受时任总统奥巴马之邀在缅甸共进午餐，饭局上奥巴马问起沙利文美国的历史、缅甸的历史等问题，毫无疑问，“这次测试”顺利过关，因为当时差两周满36岁的沙利文几乎毕生都在为此做准备，那时，这位年轻政客的足迹就已经踏遍了全球一半以上的地方。

在希拉里担任美国国务卿期间，沙利文曾以国务院政策规划主任及美国国务院副幕僚长的身份，陪同希拉里访问了112个国家。

缅甸午餐过去不久，奥巴马就从总统专机空军一号打电话给沙利文，说服他在白宫担任副总统拜登的国家安全顾问，这也是当时唯一能让沙利文进入白宫西翼核心圈子的职位。

2013年初，沙利文接受了这个职位，成为当时升任美国副国家安全顾问布林肯的继任者。每天早晨，沙利文会和拜登一起到白宫椭圆形办公室参加奥巴马的情报简报会，并和包括美国国家安全顾问在内的七八人团队，用大约半个小时商量重大政策问题。

奥巴马政府时期的白宫会议，沙利文（中）坐在奥巴马对面。

早在2012年，希拉里就秘密派遣沙利文前往阿曼，开始与伊朗进行核谈判。升任拜登的国家安全顾问后，沙利文与其他奥巴马政府官员在2013年又多次去到阿曼，与伊朗相关官员至少面对面谈了5次。正是这番秘密会晤最终促成了2013年伊核协议临时性计划的达成。

2015年7月14日，伊朗与美中俄英德法达成协议——限制伊朗发展核武器，换取国际社会解除对伊朗的制裁。

希拉里2015年二度竞选美国总统时，沙利文是她竞选团队的首席外交政策顾问，当时99%的人都认为希拉里会赢，沙利文会在他40岁的时候就坐上国家安全顾问一职。

然而，希拉里大意失荆州，沙利文是当时唯一一个不断告诉她在中西部摇摆州呆更多时间或许不是一个好主意的人。

自从越南战争结束，美国决定退出亚洲，中美建交后，两国关系进入了“蜜月期”，并友好相处了30多年。

中美关系发生战略性转变的起点，是希拉里主持美国国务院期间所形成的“重返亚洲”战略，这一战略在奥巴马的第二个任期内开始实施，并在特朗普的四年内得到超常的发挥，使中美关系下滑到今日的低点。

值得注意的是，美国制订“重返亚洲”政策期间，正是沙利文主持美国国务院“政策规划部”的时候。

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2012年奥巴马、希拉里和沙利文在“东盟会议”上。

沙利文对中国和中美关系有深入研究

沙利文发表过一些关于中美关系的文章，代表作有在《外交政策》上发表的2篇：2019年9/10月的5000字长文《没有灾难的竞争——美国怎样与中国挑战和共存》，2020年5月的《中国走向全球霸权的两条道路》。综合文章内容，沙利文对中国和中美关系的基本看法和主张主要有以下几点：

1、中国的“野心”是要“称霸”全世界

沙利文开门见山地指出，美国的政策制订者必须首先搞清楚中国想干什么，不久前美国还以为中国只是希望增强自身在亚洲的影响力，削弱美国在该地区的影响力，如今种种迹象显示，中国的“野心”是要“称霸”全世界，而为了达到这一目标，必须首先把美国赶出亚洲，成为地区性霸主。

美国在历史上也是首先把欧洲的势力赶出加勒比海和西半球，中国今天要把美国赶出亚洲，比当年美国把欧洲赶出加勒比海要困难得多，因为中国需要面对日本、印度、印尼、越南等国家，到目前为止，中国利用政治、经济和军事影响力，来“威胁或利诱”本地区国家，只对菲律宾和泰国产生了某些效果，但是却引起了其它国家的反弹。

中国已经意识到难以朝东把美国赶出第一岛链以外，因此改变战略，在亚太地区维持和美国的力量平衡的同时，开始把注意力集中在朝西发展，企图通过欧亚大陆和印度洋的海上通道，来建立中国的势力范围。这是今天中国企图成为世界霸主的“第二条道路”，也就是中国所倡导的“一带一路”。

美国建立战后世界秩序并成为领导者，是依赖于三大支柱：自身的经济实力，世界领先的创新力量，建立和维持各种国际规则和秩序的能力。今天中国所走的“第二条道路”，也是在照抄美国的作业。

美国之所以能在战后成为世界领袖，还有一个重要的关键因素，即美国在全球所建立的同盟国关系，这恰恰是中国的弱点，即缺少同盟国，但中国已经开始建立外国基地，从吉布提开始。他批评特朗普上台后，致力于加强自身的军事力量，却忽视了中国的全球性扩张，正在填补美国所离弃了的“真空”。

中国貌似富有，其实资源和力量都很有限，他们要想称霸全球，不得不考虑走哪一条道更节省成本。

2、中美之间的矛盾是“民主政权”和“极权政权”的对立

沙利文对中美关系的定性和基本定位是，中美两国之间的矛盾，不仅仅是因为经济和地缘政治利益，还有更深层次的矛盾，那就是“民主政权”和“极权政权”之间的对立。

由于中国的价值观和西方价值观之间的矛盾，使得中国的崛起令西方国家感到不安。中国在意识形态上有一定的灵活性，但是其各项努力的综合效果是扩大“极权主义”的空间，缩小透明度和民主的空间。

中美之间的竞争关系和“冷战”之间，既有相同之处，也有相异之点。过去的美苏关系相对比较简单，而今天的中美关系却复杂得多，既有对抗和竞争的一面，又有互相依赖的一面，因此对美国是一个更大的挑战。

美国不能以为只要军事上强大就能获胜，美国必须增强自己的软实力，否则仍然可能输掉这场竞争。

3、以“共存”为基点，紧紧依靠盟友，展开对中国的挑战与合作

沙利文认为，完全否定中美交往几十年取得的成果，不仅是对历史进程的无知，也是对中美两国人民的不尊重。

虽然对华接触政策失败了，但是对于特朗普政府把中国定义为所谓的战略竞争对手，他也不赞同；对于这样一个对手采取遏制这一招，既不现实也不会奏效。

那么，中美之间应该怎么相处呢？沙利文在文章中给出了一个词——existence共存，保持在有利于美国利益和价值观条件下的清晰共存的稳定状态（a steady state of clear-eyed coexistence on terms favorable to U.S. interests and values.）。

尽管中美之间有许多分歧，但是互相都得承认另一个大国的存在，美国的目标应该是在军事、经济、政治和全球治理这四个关键领域和中国建立有力的共存条件，在不引发类似美苏对抗的情况下，确保美国的利益。

今天的中国是一个同行竞争对手，它在经济上比苏联更加强大，在外交上更加老练，在意识形态上比苏联更加灵活。

与苏联不同的是，中国深深地融入了世界，与美国经济交织在一起，中国已经接受全球化，成为世界三分之二以上国家的顶级贸易伙伴。

许多跨国挑战如全球应对气候变化行动、经济危机、核扩散、全球流行病等，需要某种程度的共同努力，这一合作的必要性在冷战中几乎没有什么相似之处。

因此，应对中国挑战，必须发挥美国盟友的作用，形成统一反华战线，“美国的任何战略都必须从其盟友开始”。

这是特朗普政府最好记住的教训，它没有利用这些持久的优势，反而疏远了美国的许多传统盟友——关税、对军事基地的付款要求等等——并抛弃或破坏了关键的机构和协议。

许多国际组织，从联合国和世界银行到世界贸易组织，都是美国帮助设计和领导的机构，在航行自由、透明度、争端解决和贸易等问题上确立了广泛接受的制度规则。

从这些机构的退出，使美国丧失了长期以来的影响力，同时让中国有机会重塑规范，扩大自己在这些组织中的影响力。

a、在军事上，美国应当保持对中国可持续的威慑力，同时加强危机管控。

沙利文指出，在印太地区至少有四个潜在热点：南海、东海、台湾海峡和朝鲜半岛，风险最大是台海和南海。双方都不希望发生冲突，但紧张局势正在加剧，华盛顿担心中国正试图把美国军队赶出西太平洋，而北京担心美国正试图遏制它。

印太地区两国军队的共存不应被视为不可能。美国必须承认，考虑到中国武器的射程，军事上的主导地位很难恢复，而应当把重点放在阻止中国干涉其机动自由和胁迫美国盟友和伙伴上，北京将不得不接受，美国将继续是该地区的常驻大国，拥有大量的军事存在。

为了确保美国在印太地区的威慑力，美国应该将其投资方向从昂贵和脆弱的平台，如航空母舰，转向更便宜的非对称能力，以阻止中国的冒险主义，而不花大笔钱。

正如中国依赖相对便宜的反舰巡航和弹道导弹一样，美国应该重点发展远程无人舰载打击飞机、无人水下航行器、制导导弹潜艇和高速打击武器，所有这些武器不仅可以保护美国和盟国的利益，削弱中国的信心，而且进攻行动容易取得成功，并减少碰撞和误判的风险。

关于危机管控，沙利文认为，即使作为冷战的对手，美国和苏联也协同努力减少意外碰撞升级为核战争的风险，他们建立了军事热线，制定了行为守则，并签署了军备控制协议。

而美国和中国缺乏管理危机的类似工具，两国都需要至少与《美国—苏联海上事故协议》(U.S.-Soviet Incons at Sea Agreement)一样正式和详细的协议，1972年的这个协议确立了一套旨在避免海上误解的具体规则。

美国和中国还需要更多的沟通渠道和机制来避免冲突，特别是在南海，以允许双方在事件中迅速澄清对方的意图。

双边军事关系不应再受制于政治分歧，双方高级军事官员应更频繁地进行实质性讨论，以建立互信关系，并了解双方的行动。

b、在经济科技上，美国应当苦练内功，重回多边，保持科技领先优势。

沙利文指出，和美苏的军事对抗不一样，中美之间的竞争主要是在经济领域。1957年，苏联向太空发射了斯普特尼克号人造卫星，强烈地刺激了美国公众的神经，如今中国的经济科技发展也已经让美国人民大受刺激了。

2020年7月，沙利文在《外交政策》上发表过一篇题为《美国需要一种新的经济哲学，外交政策专家可以提供帮助》的文章，表达了沙利文对外交政策里的经济学思考：外交必须以经济实力为后盾，经济必须由政府主导。

他说：美国“应少关注怎么让中国减速，多关注怎么让自己跑得更快”，“美国外交政策制定者面临的一个局面是，权力大小越来越由经济好坏来衡量，至少和其他任何事情一样，将决定美国在地缘政治上的成败，尤其是在与中国打交道时，美国和中国之间新出现的大国竞争的输赢，最终将取决于两国如何有效地管理本国经济和塑造全球经济。”

沙利文想做上世纪冷战时期的贺可德和乔治·凯南，成为外交政策界掀起经济思考的推手。这位年轻的国家安全顾问，在勾勒美国新的国家安全战略时，只相信，外交政策的强大背后必有经济哲学的优势。

他说，“今天的国家安全专家需要超越过去40年盛行的新自由主义经济哲学，重新思考经济该如何运行”——提升国家投资、倡导产业政策、超越“扩大贸易永远是问题答案”的意识、摒弃“对美国跨国公司有利的必然对美国有利”的观念……这都是沙利文已立起的旗帜。

他认为，在与中国的经济竞争中，最决定性的因素是美国的国内政策，首先要提高自身的实力。美国必须大幅增加基础科学研究的资金，并投资于清洁能源、生物技术、人工智能和计算能力，同时扩大对各级教育和基础设施的投资，继续采取移民政策，继续提高美国的人口和技能优势，提高美国人的实力和素质。

其次要和盟友建立互惠关系，并且设立一系列新的标准，换句话说，美国要建一个新的经济群，然后搞一些新的群规，理想情况下，这些标准将连接亚洲和欧洲。如果中国选择坚持必要的改革即经济体制改革的路线，当然世界完全有理由给予中国互惠待遇。除此之外，美国还可能和中国一对一地搞一些新规定。

再次要保持自己的科技优势。他批评特朗普在打压华为上的做法，当然他不是说打压不对，而是说没打好，他说美国应该和盟友协调好甚至准备好替代产品，那就比较容易打压了。所以，联合盟友通过多边机制以对华强硬这个概念，将成为未来拜登政府对华外交政策的一个核心思想之一。

c、在意识形态上，美国应当加大价值观输出力度，着眼长远效益。

沙利文认为，华盛顿最好能在政治领域建立与中国共存的有利条件，方法是集中精力促进这些价值观的吸引力，而不是在美中竞争的背景下得分，不是直接反中，而是支持民主。

美国及其盟友不应该在每一个港口、桥梁和铁路线上与中国争地盘，而应向各国有利于进步的高质量、高标准投资的种类向各国进行积极的宣传。

支持投资不是因为它们是反中国的，而是因为它们支持增长、支持可持续性和支持自由，从长远来看将会更有效——特别是因为中国政府主导的投资在成本超支、无招标合同、腐败、环境退化和恶劣的工作条件等问题上引发一些国家的强烈反对。

捍卫民主的最佳办法是强调善政，特别是透明度和问责制所必需的价值观，并支持民间社会、独立媒体和信息自由流动。美国需要有更大的信心，相信对人力资本和善治的投资从长远来看会比中国的采掘方法更好。

d、在台湾问题上，鉴于所涉及的历史复杂性，美国不单方面改变现状的默认承诺也许是最好的。

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2018年12月沙利文曾率智库团低调访问台湾。

拜登对沙利文非常倚重并可能“言听计从”

笔者前几天写过一篇文章《当选总统首谈对华政策拜登亮出“三板斧”》指出，拜登的“第一板斧”是恢复和重建“反华联盟”，共同对付中国；“第二板斧”是通过“投资美国第一”，增强自身实力，强化对华“影响力”；“第三板斧”是制定一项真正能在遏制中国的恶性行为上取得进展的贸易政策，立足长远，达到长期遏制中国的目的。

笔者将之与沙利文近两年在《外交杂志》上发表的几篇文章作了比对，发现基本上体现了“沙利文思想”。

这绝非偶然，首先，沙利文担任过时任副总统的拜登的国家安全顾问，建立起了相当亲密的关系和高度信赖；其次，沙利文对拜登已经形成了足够的影响力，并使拜登对“沙利文思想”高度认同；再次，预示着拜登在未来总统任期内将重视听取这位首席总统国家安全顾问的意见和建议。

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