周力：2020年俄罗斯推进政治议程的几件大事

点击：作者：周力来源：昆仑策网【作者授权】发布时间:2021-01-21 09:46:31

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2020年是新冠肺炎疫情大流行的一年。普京总统在带领俄罗斯全力抗击疫情的同时，也在积极推进俄国内的政治议程，并且取得了诸多进展。在当今国际格局发生深刻变化、美国等西方国家加大对俄罗斯战略围剿的大背景下，普京着力推进并完成国内政治议程，有利于实现俄罗斯国家和社会的稳定，有利于促进经济社会的平稳发展，也有利于将不断改善人民生活的承诺落实到位。

一、修改宪法

2020年俄罗斯国内政治议程中最大的一件事，就是修改宪法。修宪问题并非空穴来风。近两三年来，俄议会上下两院议长和宪法法院院长等人陆续建言，称为保障俄罗斯整个社会运转更加公平、有效，应对宪法中有关国家权力运行机制的规定作出一定的调整。但高层内部并未就此取得一致，或许条件还不成熟，又或许是因修宪调整政府班子还有难度。普京时而否认修宪的必要，时而又说也应考虑。社会上以及各党各派对修宪是否急需和必要，并无过多关注。人们关注的焦点，始终集中在普京2024年任期届满时能否突破宪法对总统不得连任两届这一“硬杠”规定、继续参加竞选的问题上。

一切都在于把握时机。2020年初，普京借向议会上下两院发表年度国情咨文的机会，宣布应立即展开修宪工作，并强调为了保持和推进俄罗斯国家和社会的“长治久安”，解决修宪问题已变得刻不容缓。他当天即组建宪法起草工作小组，接受梅德维杰夫政府的集体辞职，提名米舒斯京为新政府总理人选，并要求议会上下两院投票同意修宪，而且还规定宪法修正案最后要经全民投票通过方可实施等等。对普京提出修宪，俄社会总体反应积极，国家杜马内的四大党派纷纷提出修宪案文，借此谋求加强本党地位和扩大影响。尽管遭遇新冠肺炎疫情，但修宪进展总体顺利，议会上下两院从容通过；全俄投票率为67.97%，其中赞同修宪的人占77.92%，反对者占21.27%。投票情况明显好于预期。普京遂于7月3日签署总统令，决定新版宪法自7月4日起生效。

修宪首先涉及政治体制问题。新版宪法调整了总统、议会和政府三者在任命政府高官等方面的权限，也扩大了宪法法院、最高法院和总检察院等司法机关的权利，重设了另一个国家政治权力机构--国务委员会。新版宪法进一步巩固了俄罗斯的国家主权，如明确俄罗斯拥有苏联合法继承国的地位，俄国内法效力优先于国际法，国家领土不容分割等；再就是强调民生问题的改善，如实现养老金指数化（同最低生活标准挂钩）等；还涉及反腐和防渗透、防范“颜色革命”等问题，如规定联邦一级机构、地方政府的高官和各层级的议员都不得加入外籍和获取国外居留许可；等等。

但修宪最关键的，是解决了普京有权继续连任总统的问题。新版宪法在最后的补充条款中明确写明，现任总统的任期，不在宪法正文中规定的总统不得连任两届以上之列。这就彻底扫除了普京继续长期执政在法律和制度上的障碍。它意味着包括普京这一任期在内的几个任期都已自动归零；普京有权于2024年本届任期期满前再参加总统竞选。如当选，则可再竞选、再连任。新版宪法生效后，普京及其新闻秘书多次应询表示，现在并没有作出是否再继续参选总统的决定，时间尚早等等。但普京从未明确表示他不再参加竞选总统。相信普京不会主动放弃2024年再参加总统竞选的机会。如无特别情况，普京应会一直干到2036年。

二、改组政府

与修宪紧密相联系的，是更换了政府总理和整个班子。名不见经传的米舒斯京被提名为总理人选，并顺利通过议会下院的质询。外交、国防、安全、内务、情报等职能部门的老将全部留任，调整的都是主管经济、社会、民生部类的副总理和部长。米舒斯京的突然上位，一时间让很多人摸不着头脑，各种猜测、回溯和分析纷至沓来。米上任后正值新冠肺炎疫情爆发初期，油价暴跌，加之新内阁班子成员需要相互适应，工作难度较大。但米坚守“忠实执行总统指示”，注意听取议会上下两院议员的意见，包括亲自拜见四大政党领袖，不时到地方考察恢复经济的具体问题，努力加大对国内防疫工作的管控和协调，积极调控国内石油产量，注重对企业和居民的减税以及对疫情严重的国家提供援助等等。这些举动赢得了普京的信任和政府成员的支持。米不幸染上病毒，住院治疗后又马上投入工作，制订并推动实施政府在新形势下的反危机计划。实践证明，普京启用米舒斯京，减轻了工作压力，发现并培养了人才，也为俄社会各界广泛接受，是成功的。

梅德维杰夫作为普京的“第一战友”，跟随普京多年，深受信任。梅卸任总理，担任了三个重要职务。一是安全会议副主席。普京为此专门发布总统令，明确增设副主席的职能和权限，是协助总统制订和推动俄对内对外政策的实施。二是执政党“统一俄罗斯党”主席。三是对传染性疾病的传播进行评估和监测的跨部门委员会主席。

2020年11月6日，普京签署《俄罗斯联邦政府法》，根据新版宪法对俄政府组成的程序作出新的规定。其中明确，除强力部门负责人外，只有当政府总理、副总理和其他联邦部长的人选获得国家杜马批准后，总统才有权任命上述内阁成员；强力部门负责人由总统与联邦委员会（议会上院）协商后直接任命。

为解决长期存在的官僚主义和以及政府机构人员存在大量空缺问题，米舒斯京要求提高政府工作效率，优化政府结构，并向普京提交了整合裁减政府职能机构及其的计划，首先从裁员做起。11月16日，米舒斯京与他在政府的所有副手会见时明确提出，从2021年1月1日起，联邦政府45个部委的人员职数将减掉5%，总计1200个；地方政府机关人员职数减掉10%，总共3.35万个；执行期限为三个月。由此节省出来的财政经费将由联邦预算用作他途。

三、重新设立国务委员会

在新版宪法实施的后续工作中，国务委员会的重设是一件十分抢眼的事情。

俄罗斯联邦国务委员会正式产生于普京首次当选总统的2000年9月。当时，俄政治生态疲软乏力，寡头肆意干政，经济危机持续加重，社会上更是一片混乱。没有信仰，没有秩序，没有权威，也没有铁腕。俄政府中，总理、副总理和众多部长多为前总统叶利钦安插的亲信，里面有不少西方自由主义的追随者和大寡头的代表。普京一时难以撼动。为了稳定局面和站稳脚跟，普京多头并举，一是将总统办公厅打造成“府上之府”，在渐次“换血”的同时最大限度地扩充其权力；二是严打“各种不服”的寡头，或抓捕在案，或逼出国内；三是打造日后能在议会下院占据多数席位的执政党；四是建立包抄政府的精英统一战线。国务委员会就在这样的背景下应运而生。

国务委员会的组成包括总统、议会上下两院议长、总统派驻七大联邦区的全权代表、各联邦主体政权机关领导人和国家杜马各议会党团的领袖以及一些知名社会活动家等等；委员会主席是普京。这里面，排除了联邦政府的所有高官。但国务委员会就其性质而言，不是国家政权机构，不在宪法规定的立法、司法和行政三权分立的架构之列，它只是一个发挥咨询作用的机构，意在协助、敦促落实总统有关推动经济社会发展的计划和指示。应该说，在21世纪的第一个10年内，国务委员会的确发挥了它应有的作用。

但后来，在普京完全掌控联邦政府、执政党“统一俄罗斯”党由普京亲任主席并成为国家杜马第一大党的情况下，国务委员会开会次数明显减少，影响日渐下降甚至在消失。

2020年7月颁布的新版宪法第83条规定，总统要通过建立国务委员会来保障国家政权机构的相互协调和运作，确定俄罗斯对内对外政策的主要方向以及国家社会经济发展的优先方向。12月8日，普京签署了经俄议会上下两院赞同的《俄罗斯联邦国务委员会法》，其中确定了国务委员会的地位、组成、任务、职能以及活动程序。1）明确国务委员会是由总统建立的享有宪法地位的国家机构；2）国务委员会主席由总统亲自担任，成员包括政府总理、议会上下两院议长、总统办公厅主任、各联邦主体的行政长官、国家杜马各政党议员团的领袖和地方自治机构的代表等；3）国务委员会的主要任务是协助总统加强国家权力机构的纵向治理，参与讨论制订年度国家预算和干部政策等；4）国务委员会可依法同联邦政府、其他联邦国家权力机构、各联邦主体权力机构、地方自治机构、总统属下的咨询机构、各类民间团体等展开互动，邀请参会，要求提供相关信息资料，开展重大课题研究；5）国务委员会的组织保障由总统办公厅负责，资金保障由联邦预算安排专项拨款；6）国务委员会根据会议成果作出的决定，由委员会主席即总统签署。

1２月２１日，普京又签署了五个与国务委员会相关的总统令，内容包括：

1）批准国务委员会104人的组成名单，其中有28位主席团成员，确立委员会秘书长权限和委员会工作机构章程，任命总统助理伊格尔•列维京担任委员会秘书长等。

2）国务委员会下设社会经济发展委员会、保障公共权力机构协调运作和互动委员会、联邦主体执行权力机构绩效评估委员会。其中社会经济发展委员会囊括18个分委会，即国家和市政管理，医疗卫生，交通、通信和数字经济，文化，中小企业，青年政策，科学，教育，工业，农业，社会政策，建筑，住宅公用事业与城市环境，运输，旅游和体育，生态和自然资源，经济和金融，能源。国务委员会职能较前扩大，将负责协调平衡各级政府关系，如权限分配、权力协调、矛盾调解、制定绩效考核标准及考核评级。上述18个分委会主席均由联邦主体行政长官兼任，地方政府一把手参政议政的权限比以往大大增强。

3）主要推动落实国家战略项目。国务委员会将为国家内政外交政策举措和社会经济发展优先方向建言献策，并协同战略发展和国家项目总统委员会举办联席会议，共同推动落实普京确立的13项国家项目，完成2030年前系列突破性发展目标。

根据上述，我们已经清楚，国务委员会现在同联邦政府、议会上下两院、安全会议、总统办公厅、武装力量及整个司法体系，共同构成了俄罗斯联邦国家政权体系的总体架构。在新版宪法有关总统直接管辖的权力机构的规定中，国务委员会排在了安全会议和总统办公厅之前。毫无疑问，国务委员会在未来俄罗斯国家的社会政治经济生活中，将会发挥非常重要的作用。

在新形势下，结合俄的基本国情、社会现实状况以及加强国家治理体系建设的必要与紧迫，重新定位国务委员会的性质和作用，可以看出普京加强执政地位必须考虑的几个方面。

第一，注重发挥中央和地方两个积极性。俄罗斯幅员辽阔，国土面积1700多万平方公里。1991年底苏联解体，俄作为联邦制国家，在原苏联加盟共和国的基础上共设立了89个联邦主体，并由1993年俄罗斯宪法确认。后经个别合并，减少到85个主体，包括46个州、22个共和国、9个边疆区、4个民族自治区、3个联邦直辖市、1个自治州。在这种主体结构比较复杂的情况下，联邦政府对地方政府的管控与指导，往往鞭长莫及。一是各地情况不同，政策难以划一，中央指令到了地方，执行难免不到位。二是地方政府对联邦政府的诉求常常得不到有效回应，更谈不上获得有针对性的追加政策措施。三是联邦政府和地方政府相互间缺少有效的监督。此次对国务委员会的调整，加强了联邦政府同地方政府的关系。国务委员会成员囊括85个地方政府一把手（联邦主体行政长官）；主席团成员中，则吸收了俄东西南北各个方面主要的地方政府一把手。委员会下设的社会经济发展委员会的18个分委会领导，也都由地方一把手领衔。这样，在讨论涉及俄国计民生以及地方经济发展的重大问题上，地方政府代表可以直接通过国务委员会的渠道开展讨论、形成意见和报告，直接上报总统本人和政府总理。联邦政府也能通过这个渠道了解到更多真实情况和地方上的实际困难与诉求，决策时可注意把握多样性的统一、包容和更有针对性。

第二，推动国家政权机构相互协调和运作。从《国务委员会法》的规定看，国务委员会的主要任务和职能，就是协助总统本人而非协助政府或者其他国家政权机构开展工作，它可就俄国家对内对外政策的主要方向以及国家和地方社会经济发展的优先方向向总统本人提出意见和建议，甚至可参加修宪及总统交代的其他重要工作。这就意味着，国务委员会的职权范围较之过去有了很大的扩展，甚至超出联邦政府。因为联邦政府只是国家政权的执行机构，主要任务和职能就是落实、再落实总统有关推动社会经济发展的各项指令和指示。另一方面，总统因此有了更加通畅直接的渠道来了解地方政府和高官对总统、政府、议会甚至总统管辖的其他国家政权机构如安全会议、总统办公厅等等推出各种举措的反应和实施效果，以及方方面面的信息。这显然有利于总统以及上述国家政权机构根据情况变化和需要，及时调整相关的政策做法。

第三，削弱包括执政党在内的四大政党对国家社会政治生活的干预和影响。俄罗斯宪法明确认可政治多元化和多党制，但其本意，并非是要将多党制作为促进俄国家政权机构积极发挥效能的有力支撑，而是把它作为与三权分立体制相适应的社会“民主”运行方式，更多地是把它作为为总统大选和议会选举而广泛争取民众的竞选工具。普京在任21年，从未允许执政党之外的其他政党人士到包括内阁在内的俄联邦一级的国家政权机构担任重要职务。苏联解体30年，俄罗斯政党政治的发展经历了多个阶段，到后来基本固定在四大政党长期把持议会下院席位的局面。随着时间的推移，执政党“统一俄罗斯”党愈加壮大，占据国家杜马2/3的宪法多数，且掌握强大的行政资源。不过近些年来时不时出现“怠工”、懒惰甚至涣散的情况，对普京执政的支持与配合明显不够，影响了普京的支持率。俄共、自由民主党和公正俄罗斯党在议会席位不多，但却相当活跃，一是每年都根据社会需求提出不少新的法案议案，要求国家杜马讨论并通过立法；二是批评政府不作为不担当、揭露社会阴暗面时丝毫不留情面，有时矛头直指联邦政府总理甚至总统本人。此次国务委员会重建，国家杜马四大政党领袖仅作为委员会委员参加，未被普京列入委员会主席团，更未列入委员会下设的社会经济发展委员会和分委会，表明普京更希望让政党游离在总统直接领导的国家政权机构之外，不介入“体制内”的工作。

四、严加管理联邦安全会议及其成员

俄罗斯联邦安全会议是由总统直接领导的国家最重要的要害部门。它虽被定位为“享有宪法地位的咨询机构”，但却是实实在在的决策型的咨询机构，对俄罗斯国家的整体安全负有全责。普京亲任安全会议主席，副主席是曾担任过总统和总理的梅德维杰夫，常务委员包括联邦政府总理、议会上下两院议长、总统办公厅主任、安全会议秘书长以及国防部长、内务部长、外交部长、联邦安全局长、对外情报局长等，还有几位前政要也是普京最信任的人担任委员。通常每个星期普京都会召集大家开会，讨论涉及俄罗斯国家安全的所有内部和外部的问题，范围非常广泛，之后由总统拍板决策，参会人员分头落实。

2020年11月9日，普京签署了新修订的《俄联邦安全法》，依据新版宪法的相关内容，在2010年版安全法的基础上追加了四项规定：1）联邦安全会议的主要职能还包括：保护俄联邦的主权、独立和国家完整，防止内部和外部威胁；2）国际机构依据有俄罗斯加入的国际条约所作的决定，如有与俄宪法违背之处，不得在俄境内执行；3）安全会议所有成员，包括安全会议副主席、安全会议秘书、安全会议常委和安全会议成员，都不得拥有外国国籍、获得在外国领土的居留许可以及有权定期在国外居住的其他证件，不得在国外的外国银行开设帐户、存储现金和有价证券；4）所有安全会议成员不得从事旨在将国家部分领土割让出去的行动，也不得有呼吁行为。

这四项规定，都是依据近些年来国际形势深刻变化以及防范“颜色革命”、保卫国家政权的需要作出的制度性安排。特别是后两项，在法律上明确了即使是国家最高级别的公职人员，也不得与外国有任何个人利益上的瓜葛和牵连，以此堵死美国等西方国家擅长利用金钱物质利诱他国政府高官并最终对其讹诈达到卑鄙目的的基本套路。

五、赋予总统终身豁免权

2020年12月22日，普京签署新修订的《为终止行使权力的俄罗斯联邦总统及其家庭成员提供保障》法，追加了“不再行使权力的俄罗斯总统享有终身豁免权保障”的权利。其中明确，总统即使不再担任总统职务，也不得被追究刑事和行政责任，更不得被拘留、逮捕、搜查、审讯或搜身。总统住宅和办公室、所用车辆、通讯设备、属于总统个人的文件、行李及来往书信等等，都在豁免之内。如要剥夺总统的豁免权，程序比较复杂。首先须由俄国家杜马（议会下院）1/3以上议员就总统犯有叛国罪或其他重罪指控提出免除其豁免权的倡议，并经俄最高法院和宪法法院对总统违法行为作出确认的结论，再获得议会上下两院各2/3以上议员的赞同，才能由国家杜马作出正式指控的决定。联邦委员会（议会上院）须在国家杜马这一决定通过后的3个月内作出剥夺总统豁免权的决定。如3个月内未能作出，相关指控即予撤销。

除此之外，普京当天还签署了《关于组建俄罗斯联邦委员会办法》的法律。其中规定，总统任期结束后可获得终身担任议会上院议员的权利，当然也有拒绝担任的权利。

参考材料：

1.周力：《普京长期执政对中国意味着什么？》，

http://www.rdcy.org/index/index/news_cont/id/680386.html

2.http://kremlin.ru/events/president/news/64671

3. http://kremlin.ru/acts/news/64340

4.https://www.vedomosti.ru/society/news/2020/11/16/847049-o-sokraschenii-shtata-gossluzhaschih

5.https://www.interfax.ru/russia/737259

6.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=102900997

7. https://www.kommersant.ru/doc/4565250

8.http://www.kremlin.ru/acts/bank/32417/page/1

9.http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202012220091