梁军：昨是今非“大国资” ——国企改革再评论之九

点击：作者：梁军来源：昆仑策网【作者授权】发布时间:2020-07-18 08:47:07

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原打算出一本书，书名叫《国企改革再评论》。把十年间公开发表的国企改革评论文章集合呈现，再以现在的观点与视角，对旧文所涉题材逐一进行二次评论。也许是因为批评味太浓，没有出版社愿意接单。在此连载，给听得见、听得进批评意见的人，留下值得深思的话题。

2012年12月27日，我在《南方日报》发表了一篇评论文章，题目是：《“大国资”体制：未来五至十年国企改革中心工作》。

关于“大国资”，在那段时间，一口气发表了6篇评论文章。3篇在《南方日报》发表，3篇在《中国企业报》发表。

其实，这都来源于一份委托课题《构建“大国资”体制研究》的成果。

6篇关于“大国资”的文章，我不一定对应地写6篇“再评论”了。但是，关于“大国资”，有太多的内容要表达。在我看来，在原有的“大国资”体制概念之下，涉及国资国企改革的方方面面。甚至可以这样说，“大国资”体制的成败，决定了国资国企改革大局的成败，涉及国资委自身的发展方向乃至存亡！

上面这个“成败”“存亡”用词，吓着各位了吗？国企改革“再评论”系列文章写到今天，越往后，免不了要触碰一些禁忌。就今天这篇“再评论”，我已反复掂量数日。字斟句酌，小心翼翼。哪些话能说，说到什么份上；哪些话不能说，但是要让读者明白我想表达的意思。因为，我既希望我的观点能为国资系统的同志所用，能帮大家说一些“局外人”能说、敢说的话，又担心真的触动了一些重要部门的神经，令“再评论”系列戛然而止。是为两难。

我确信，2011年国务院国资委力推的“大国资”体制，与今天换了一个提法再次推动的“国资监管大格局”，原来起始于同一个概念。只不过，今非昔比了，其核心内涵已经发生了重大的变化。甚至，连“大国资”这个词也基本上弃之不用了（新提法详见2019年国务院国资委文件《关于进一步推动构建国资监管大格局监管工作的通知》）。那么，原来的“大国资”核心内涵是什么呢？直接一点说吧，就是要在8年的成功实践中已经形成的国资监管体制、监管范围和监管能力基础上，进一步将包括金融、文化等领域的所有经营性国有资产纳入统一监管之中。

熟悉国资监管历史的读者都知道，2003年，以国务院国资委成立为起点，有别于以往任何阶段的新国资监管体制建立，彻底改变了国资监管“九龙治水”、无人最终负责的局面。同时，按照“直属特设机构”的特殊定位，将国资委定性为介于政府与国企之间的一种特殊出资人代表，为实现“政企分开”奠定了制度基础和法理依据。历史上形成的国有资产总量庞大，关系错综复杂。出于稳妥试验、逐步推进的考虑，在国资委成立之初，并没有将金融国有资产以及其他散落在各部委的一些特殊企业纳入国资委的统一监管之下。这样的考虑无疑是符合实际的。按照这样的考虑，在历时8年（2003-2011）的国资委统一监管成功实践经验基础上，在2011年提出推进全面彻底的“经营性国有资产集中统一监管”任务目标，完全符合政策逻辑与实践要求。推进经营性国有资产集中统一监管，是一项重大系统工程，要讲策略，分步骤，应由简到繁，从小到大，先地方后中央。通过地方国资系统推行“大国资”体制，进而实现地方实践影响中央的监管大格局，是国资系统高层必须倚重的策略，也是唯一力所能及的策略。

但是，我们看到了开头，却没有猜到结局。长久以来，直至当下，新国资监管体制最大的遗憾，就是没有完全实现当年设立国资委这一“直属特设机构”的初衷，仍然有大量的经营性国有资产游离在国资委的监管范围之外，仍然由具有公权力的政府组成部门行使出资人职责，仍然处于不论是形式上还是实质上的“政企不分”状态。其中又以金融国有资产为甚。颇为奇怪的是，对于金融国有资产，究竟应该归属国资委集中统一监管，还是继续由相关政府组成部门履行出资人职责，或单独设立金融国有资产监督管理委员会，理论界竟然没有多少人敢正面触碰这个问题，更别说讨论了。每一次出台关于国资国企改革的政策文件，都会在最后加上一句“金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行”。直至2018年6月30日出台的《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》，明确了“国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责。地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责”。争论未曾开始，从此划上句号。

在这里，我必须表明一个态度了。中央既然已经做出决定，出台了上述文件，本人作为中共党员，我在行动上坚决拥护党中央的决定！今天在这个议题上表达学术观点，皆因8年前已经发表了几篇相关的评论文章所引发。说完就完。

对这个问题思考太多，陷入太深，以至于捕风捉影。十八届三中全会《决定》提出国有资本投资、运营公司的概念，或许也与金融国有资产既有的监管模式密切相关吧？怎么理解22号文中关于“稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司”的含义？还有就是“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”这句话的含义——如果在国资委这一“直属特设机构”监管范围之外，出现更多的政府直接授权的国有资本投资、运营公司，那将是一个怎样的局面？最后我再啰嗦一句：各路国有资本投资、运营公司（包括国资委直接监管的）发育成长起来以后，最终结果，是优化了国资委的监管体系，还是有可能架空国资委的出资人权利呢？

这个话题，先到此为止吧！

很多话在8年前的文章里都有表述。请注意，我的“再评论”系列的格式，是在回顾、再版曾经公开发表的文章的基础上进行现实点评。如果曾经公开发表的文章的观点与现实发生冲突，并不一定代表我现在所持的立场。

请各位对8年前本人提出的有关“大国资”的阐述提出批评意见。

原文：

“大国资”体制：未来五至十年国企改革中心工作

（《南方日报》2012年12月27日）

自党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制以来，国企改革一直沿着政企分开——政府社会公共管理职能和国有资产出资人职能分开——的原则不断深入，在强化建立现代企业制度的同时，宏观上保持公有制的主体地位，不断做大、做强、做优国有企业。

虽然经历了各种思潮的影响乃至交锋，党中央在国企改革大政方针的把握上从未发生动摇。从党的十五大到十六大、十七大，乃至刚刚结束的十八大，党中央对国企改革的理论阐述清晰且坚定，并呈现不断完善、不断深入和不断发展的态势。这体现了党中央对中国特色社会主义事业的道路自信、理论自信和制度自信。

党的十六大以后，以国务院国资委成立和《国有资产监督管理暂行条例》的颁布为标志，奠定了新时期国企改革与国资监管的大格局。经过近10年的探索实践，取得显著的成效。党的十八大前后，国企改革正在酝酿新的变革。即在自党的十六大以来所建立的国资监管体制基础上，结合对社会主义市场经济的正确认识和不断深化，通过对国企改革的实践探索和经验总结，正在形成一整套更加科学的国资监管新体制。这个新体制，目前比较统一的提法就是“大国资”体制。

“大国资”一词，是近几年来在国资监管系统及理论界经常使用的一个新提法。但是，迄今为止，尚未形成一个权威、系统和完整的概念表述。从各种提法中，我们大致可以勾勒出以“大”为诉求的三层含义：一是要对经营性国有资产实施集中统一监管，即监管范围的“大”；二是上下级国资委之间要加强沟通和联动，即监管系统的“大”；三是要集中资源做大、做强、做优一批国有企业，即国企体量的“大”。

“将经营性国有资产纳入统一监管”的推动政策可以追溯到2009年。当年9月，国务院国资委出台《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，提出积极探索经营性国有资产集中统一监管的方式和途径。2011年初，国务院副总理张德江在全国国有资产监督管理工作会议上提出，要“拓宽监管范围，逐步做到全过程、全方位监管，不留死角，不留遗漏，不出现重大失责”。这是中央层面对构建“大国资”监管格局的明确指示。国务院国资委主任王勇提出，“各地国资委要树立大国资的概念，推动国资监管大格局的形成。”2011年6月，全国国资委系统指导监督工作座谈会明确把“指导推动经营性国有资产的集中统一监管”，作为“十二五”时期国资工作的主要任务之一。从而，“大国资、一盘棋、一家人”的国资监管理念得到了各级国资委的广泛认同与贯彻落实。“大国资”体制正在浮出水面。

“大国资”体制的核心是一个立体的国资监管大体系和国资发展大格局。在横向方面，它要求各级人民政府授权唯一的国资监管机构，实行对包括金融、文化等所有领域经营性国有资产的集中统一监管，形成局部的全覆盖监管体系。在纵向方面，它要求上级国资监管机构加强对下级国资监管机构行使指导和监督职责，立足于指导、沟通、交流和服务，构建体制完善、制度规范、理念统一、合力增强、手段科学、资源优化的监管格局。在局部方面，它要求国资系统通过横向与纵向的优化整合，做大、做强、做优国有企业，形成更加合理的结构布局，提升国家创新能力和国际竞争实力，带动国内其他资本共同发展。

在党的十八大报告中，针对国企改革的主体表述为：“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”涉及“大国资”体制含义的内容，都与“道路”、“理论体系”和“制度”的重要表述相融合，渗透在相关的章节之中。譬如：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”；“健全国有文化资产管理体制，形成有利于创新创造的文化发展环境”；“加快走出去步伐，增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司”；“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开”，等等。

从党中央一以贯之的中国特色社会主义“道路”、“理论体系”和“制度”的重要表述来判断，先地方，后中央，全面构建“大国资”体制，将是未来五至十年国企改革与国资监管事业的中心工作。