【导语】进入21世纪，美国借助发达的信息技术和全球化的媒体平台，在国际海洋事务领域不断加强渗透。在此背景下，网络外交成为美国深度介入南海问题、干扰中国海上行动的重要战略工具，并对传统的南海局势管控模式提出了新的挑战。

2009年以来，为落实“亚太再平衡”战略，美国开始将网络外交工具应用于南海争端领域。通过在国别、区域、全球三个层面上进行在线舆论动员和政治协同，美国在南海事务上获得了强大的议程设置能力，促使南海争端进一步热点化、国际化、法律化和道德化，这不仅给中国带来了相当的外交压力，更对南海局势的发展产生了重大影响。特朗普当选美国新一届总统后，美国在南海领域的网络外交活动出现新的变化，但受国家利益和制度惯性的影响，其依旧是美国在海洋领域的重要战略工具选项，对中国造成了隐性压迫。

美国在南海的进攻性网络外交战略

美国网络外交在南海领域的基本功能定位，形成于奥巴马时期。其内容是，根据美国全球战略的总体需要，通过利用强大的信息技术和丰富的思想资源，进行全球层面、地区层面和国家层面的政治与社会动员。其根本目的是通过遏制和滞缓中国的海上崛起，避免美国在全球和本地区的领导地位受到挑战，有效维护美国的国家利益。为快速打开局面，美国在南海问题上采取了进攻性网络外交战略，主要表现包括以下几点。

第一，开展在线公共外交，直接介入南海议题。美国不是南海争端当事国，也不是南海沿岸国，按照传统方式在政治上、法律上、军事上直接介入南海争端，将面临巨大的合法性挑战和成本—收益压力。信息技术给了美国在“足不出户”的情况下即可“指点江山”的能力。借助网络世界的各类公共外交工具，美国以看似中立和较为柔和的方式将南海争端推送到了世界公众面前，并用巧妙的、非强制的信息流动手段，把符合美国南海利益需要的各类相关信息源源不断地输送进南海沿岸和世界其他地区各国的政治和社会体系。在智能手机和新媒体的推动下，这些美式立场得以及时而深度地渗透进有关国家民众的意识当中。其后果是美国在世界舞台上成功引领了南海议题设置和国际舆论走向，作为海洋权益受害者的中国反而承受了巨大的国际压力。

第二，传递涉华负面信号，调动网上厌华情绪。南海争端是一场旷日持久的国际政治斗争，人心向背关系着硬实力运用的政治合法性基础和软实力运用的政治心理学环境。美国在保持南海专门议题在线炒作强度的同时，并未满足于单纯地在线传播涉华南海冲突信息，实际上几乎所有和中国有关的负面信息都成了其推送和传播的重要内容。通过在倾销、环保、人权、知识产权保护等方面丑化中国的形象，美国有意识地塑造着世界网民公众对中国的不良印象。这些形成于其他领域的舆论成见，只要稍加引导，便会很自然地作用于南海领域，影响第三国民众对孰是孰非的主观判断，甚至会使美国一些缺乏充分法律依据的南海干涉行为取得国际舆论的谅解或默许。由此，美国网络外交在南海争端中建立了涉华负面信号放大机制。美国通过定时或不定时的议题设置与引导，隐秘地推动相关国家网民长期积聚的各种厌华情绪，在南海问题上不断得到集中爆发和肆意发泄。

第三，组织调动各类力量，直接进行舆论攻击。这是美国南海网络外交进攻性的最外在表现。一方面，美国政客、媒体、智库乐此不疲地对中国的南海政策与南海行动说三道四，指责中国威胁地区和平稳定、破坏海洋生态环境，甚至造谣中国引发海上流血事件，演绎出各类版本的“中国威胁论”，或用“中国责任论”对华施加道义压力。另一方面，美国放任菲越等国网民在其控制的全球性社交媒体上肆意扭曲历史和事件真相，怂恿国外公众在线抨击中国。对其他国家的意见领袖和学者，美国以意识形态渗透等方式进行拉拢，美其名曰“软实力”战略，鼓励他们利用美式学说述评南海问题和研究美国关心的特定南海议题，其目的是使用第三国的声音来支撑美国立场，提升美国南海政策的权威性和影响力。从实际来看，国际社会在南海问题上的主流观点和倾向普遍受到了美国政治态度和政治法律学说的深刻影响。

2017年7月22日，美国总统特朗普（中）抵达弗吉尼亚州诺福克海军基地出席“杰拉尔德·福特”号航空母舰服役仪式。

美国在南海的网络外交运作模式

美国南海网络外交的主体是以政府为主导的多元行为体。这具体包括但不限于美国政府相关部门、媒体、智库与大学、社会名人、普通网民和军方。其中，美国国务院是美国南海网络外交的主要组织和推动者。希拉里在担任国务卿期间，高度重视现代信息技术和全球化新媒体在国际关系管理中的作用，反复强调南海对于维护美国国家利益的战略意义，并制定了一系列网络外交政策和南海政策，确保美国的南海立场通过网络渠道向世界各地传播。美国的媒体是美国南海网络外交的最活跃因素，在纸媒等传统媒体每况愈下的时代背景之下，政治倾向、生存压力、政府需要等因素导致美国媒体热衷于在线炒作南海话题，从而实现吸引眼球、扩大影响和增加收入的目标。

美国南海网络外交的主阵地是基于美国传统官方网站支持的全球性和地区性新媒体。美国白宫网站、国务院网站、国防部网站、海军网站等作为美国官方海洋、外交、军事政策的权威在线发布平台，是美国南海网络外交核心产品的主要集散地，世界各国公众均可从这里即时、直接地获取美国关于南海问题的最新声明、决定，判断美国对有关国家的态度和了解美国正在南海采取的行动措施。这些官方平台既用于震慑南海地区“不听话的孩子”，也可以抚慰、鼓励“弱小者”并向其提供精神支持、政策工具和法律援助。在此基础上，推特（twitter）、脸谱（facebook）等新媒体和iPhone等智能信息终端的结合，可以将美国官方关于南海立场的各类信息快速传送到全球范围之内，并引发网民间针对南海问题的自主互动，一些符合美国利益和立场的、关于南海问题的原创性民间留言、文章、照片、视频、动画也随之产生。

美国南海网络外交的操作策略其实并不复杂，主要包括几个方面：一是增加了南海问题的曝光率，确保南海争端全天候在网络平台上得以展现和传播；二是借助信息披露、事件解读与观点传播等方式，强化美国在南海问题上的传播权、解释权和话题引导能力；三是充分利用国际法和道德工具，推行价值观外交，高举“海洋自由”“尊重国际法治”旗帜，用法律、学术、道义等名义占领南海传播中的理论、政治与道德制高点，压缩中国的舆论反制空间；四是大量运用视频图像，迎合网络时代的受众习惯和传播需要。在这一过程中，美国一方面高度重视互联网、电信网、广电网进行“三网融合”的信息联动传播功能，实现其南海立场的多平台发布和多平台互动，大大扩展了信息受众覆盖面和提高了信息重复/变种传播能力；另一方面，注重网络外交的“线上线下互溢”效应，鼓励和推动各地网民采取线下行动，例如通过在线动员，针对中国南海政策举行实体性的街头抗议示威活动或学术研讨会。

特朗普时代的“伪战略收缩”

南海问题在一定程度上促进了美国网络外交的进化。特朗普当选美国新一届总统以来，随着中美关系的调整和美国战略重心的阶段性转移，美国南海网络外交在继承奥巴马时代“南海网斗”政治遗产的基础上，又开始出现一些新的特征和动向。

第一，美国在南海领域的网络外交攻势开始相对减弱。一方面，为配合特朗普政府当前的对华政策，美国国务院对自己在南海问题上公开推动进攻性网络外交的政策作出暂时调整，不再大肆鼓吹（但并未放弃）在海洋事务上尊重国际法、澄清南海断续线地位等抽象议题，受此影响，美国智库就南海议题进行煽风点火的力度与频率也相对降低。这表明“确保政治正确”原则（即在外交立场上与美国当政者保持一致）对美国南海网络外交决策与执行圈具有重大影响。另一方面，随着新自由主义在美国国际战略哲学体系中的式微，美国在南海领域的网络外交开始摆脱意识形态传播定位的束缚，海洋价值观外交攻势减弱，在推动美国与菲律宾、越南等国开展南海合作时显得更加务实和低调，注重从具体利益、实惠而非法制精神、道义等角度开展国际传播。

第二，美国“朝野之争”导致美国南海网络外交开始从依赖“国家驱动”转向依靠媒体攻势和社交攻势。与奥巴马时代美国白宫和国会之间就权力博弈出现的“府院之争”不同，特朗普政府面临着一系列激进改革立场和具体举措所引发的美国“朝野之争”压力。在外交领域，“朝野之争”的本质不仅是美国共和、民主两党的权力斗争，更是以传统建制势力（基于保守派和传统精英阶层）为核心的“正统外交派”和以特朗普班底为代表的“灵活外交派”之间的外交理念、战略目标、行动取向之争。传统建制派力量尚无法有效劝说特朗普集团接受其“标准南海外交立场”，于是转而利用制度惯性，继续通过网络媒体和社交平台推进美国的南海网络外交攻势。美国媒体还通过采访、“逼问”特朗普等方式，协助官方向外界传递特朗普政府的所谓南海软化立场，并潜在地试图以这种方式证明这些立场的真实性与可靠性。与此同时，谷歌、维基百科等对南海问题的全球搜索结果继续保持着塑造中国负面形象的趋势，而这些网络巨头均受到美国政府的深刻影响。在很大程度上，2016年底以来美国新出现的“弱官方化”南海网络外交运作形态，得到了特朗普政府的默许、放纵，客观上是其南海政策的重要组成内容。

第三，“推特治国”机制下的美国南海网络外交开始推行“不确定性理论”。特朗普政府将“外交政策的不确定性”或“战略性模糊”政策作为管理和经营国际关系的重要工具，由此产生的“基于故意的外交政策不确定性理论”成为美国新时期“巧实力”的重要组成部分，并在同时升级为美国的一种新型战略干扰兼战略威慑工具。从实证观察来看，特朗普政府较为善于使用非正式的外交工具和战略威慑手段，与他国进行有效的外交互动。一方面，特朗普一度在媒体采访中大张旗鼓地摆出了“拒谈南海问题”的架势，意图使中国放心。一时间，美国的南海迷魂阵让人捉摸不定。另一方面，又通过自己的私人推特账号，在当选总统前后先后发布一些或矛盾，或张狂，或含糊的涉南海留言，在引发全球热议和当事国关注的同时，却避免了国家间正式外交渠道交锋所带来的外交压力。这类新型网络外交理念和路径不仅扩大了美国总统直接处理南海问题的权限和效率，而且产生了新的、深远的全球性影响。

第四，美国在南海网络外交领域推行“离岸平衡战略”。“自己不大搞，让他国大搞”，是新阶段美国南海网络外交的重要特征。特朗普政府试图减弱美国海洋公共外交的政府推动色彩和传统美式色彩，从而减少中国在国际舆论上与美国的对抗性，防止美国动辄被放到南海争端的风口浪尖之上。受此推动，日本、越南的南海网络外交规模不断扩大，菲律宾、马来西亚也丝毫没有减弱其利用媒体和社交网络进行南海施压的力度。特别是菲律宾新任总统杜特尔特调整对华政策后，在国内亲美势力和民族主义思潮影响下，菲律宾的媒体网络和社交平台在南海议题上的舆论攻势、信息攻势有增无减，甚至波及杜特尔特政府对华政策的合法性问题。日本则成为美国南海网络外交“离岸平衡战略”的马前卒，代替美国向国际社会传播了大量的对华负面海洋信息与言论，美国智库掌握的一些新近卫星影像资料和情报也都经过日本媒体和智库，在亚太地区得到了进一步的传播和解读。

整体上，美国在南海问题上不可能也没必要从进攻性网络外交转向防御性网络外交。当前，美国在南海领域的网络外交，表面上带有一种相对的外交消极主义色彩，却并不是局部防御性网络外交，而是主动自抑的弱进攻性网络外交。它似乎表现为一种有限的但却是明显的战略收缩姿态，实际上则是美国外交决策系统的战略忍耐智慧和内在能动性的直接体现。南海争端中的美国网络外交从“强势进攻”转向“疑似战略收缩”，根本原因是特朗普政府尚未完成美国新一轮全球战略部署调整和国内改革发展布局。必须注意，在当前和今后一个时期内，美国丝毫没有也不会丧失和减损其对华开展进攻性南海网络外交活动的能力、实力与动力学基础。随着今后美国阶段性外交重心和战略意图的再次转移，特别是南海议题在中美全球战略竞争、中美贸易博弈、网络安全斗争等领域的工具性价值间歇性、阶段性凸显，美国网络外交的威力将会在极短时间内得到释放。因此，当前仅是美国进攻性网络外交的一个蓄势和调整提升阶段，美国政府在这一问题上摆出的“战略收缩”姿态是一种具有迷惑性的“伪战略收缩”表演。美国依旧是南海公共外交战的主动权掌握者与核心操盘者，中国需要时刻警惕其风险点所在。

实际上，中国目前在美国的南海网络外交攻势中处于不利地位，这既是由当前的国家间技术力量对比和国际传播格局决定的，也深受南海问题相关特性的影响。从宏观上看，为了有力应对美国基于全球网络传播平台的南海舆论攻势，中国应当着重做好以下两个方面的工作：第一，制定“海洋巧实力”战略，妥善组合运用当前相对有限的海洋硬实力和软实力，使其通过网络在海洋争端中发挥最大的治理功效，是中国实现南海问题“网上突围”的重要基础。第二，建立基于网络的海洋公共外交工作体制机制，这直接关系到我们的海洋软实力、硬实力由谁用、如何用等关键问题的解决。可以明确由外交部或国家海洋局牵头成立国家海洋公共外交办公室，编制立足于长远的海洋公共外交战略，使其上升至应有的国家层级战略高度。第三，参照美国经验，并结合自身实际，制订一系列的南海网络外交行动计划，针对国际舆论中的热点、难点问题和扭曲信息，进行专题性的、阶段性的定点、定向干预，尽可能改善国际信息环境。

（作者白续辉 系  国家海洋局南海调查技术中心；原文刊发于《当代世界》2017年第8期）