民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国家卫生计生委、保监会等部门近日出台《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》（以下简称《意见》），提出年内实现城乡医疗救助制度整合。

专家认为，近年来，随着社会救助范围不断扩大，救助项目、涉及部门不断增多，救助重复、遗漏现象普遍，社会救助“碎片化”问题突出。随着一系列政策出台实施，“碎片化”整合已开始破冰，城乡一体化的综合型社会救助制度全面实施是2015年最值得期待的社保改革之一。

进程年内整合城乡医疗救助制度

　　根据《意见》要求，各地要在2015年底前，将城市医疗救助制度和农村医疗救助制度整合为城乡医疗救助制度。在做好低保对象和特困供养人员救助的基础上，逐步扩大对象范围，重点加大对重病、重残儿童的救助力度。规范门诊救助工作。重点救助对象在定点医疗机构发生的政策范围内住院费用中，对经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后的个人负担费用，在年度救助限额内按不低于70%的比例给予救助。

　　同时，合理确定救助标准。加强医疗救助与相关医疗保障制度的衔接，确保城乡居民大病保险覆盖所有贫困重特大疾病患者，帮助所有符合条件的困难群众获得保险补偿和医疗救助。要科学测算资金需求，加大财政投入。做到医疗救助与相关信息管理平台互联互享、公开透明，健全“一站式”即时结算。落实有关财税优惠、费用减免等政策，支持、引导社会力量参与医疗救助。

　　值得注意的是，《意见》提出资助参保参合。明确了对重点救助对象参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的个人缴费部分进行补贴，特困供养人员给予全额资助，最低生活保障家庭成员给予定额资助，保障其获得基本医疗保险服务。具体资助办法由县级以上地方人民政府根据本地经济社会发展水平和医疗救助资金筹集情况等因素研究制定。

　　事实上，统筹城乡社会救助发展已经被确定为改革思路，未来将进一步实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平。

去年颁布的《社会救助暂行办法》中，所列的各项救助制度到监督管理和法律责任均已不再区别城乡二元结构。民政部部长李立国表示，要稳步提高社会救助保障水平，缩小城乡社会救助差距。鼓励城乡差别小的地方、有条件的地方，在逐步缩小城乡救助标准和补助水平的基础上，逐步达到城乡标准和补助水平的一致。不过，统筹城乡发展并不意味着城乡救助水平完全一致，因为财产、收入来源、经营条件以及消费支出等条件不同，城乡救助标准和水平完全统一还有一个历史过程。

问题是社会救助“碎片化”严重

　　长期以来，我国社会救助领域存在“碎片化”的特点，如何将“碎片化”的做法整合起来，统筹保障困难群众基本生活，已经成为亟待解决的问题。

　　“就社会救助工作来说，建立一套打破‘碎片化’、逐步实现‘一体化’的救助制度势在必行。”一位接受《经济参考报》记者采访的专家表示，我国社会救助制度主要分为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八类，并由多个部门分头负责。最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助等五类由民政部门负责，其中的医疗保险又由人社部、卫计委负责；教育救助由教育部门负责；住房救助由住建部门负责；就业救助由人社部门负责。一些地方还建立了司法救助、取暖救助等制度，“可以说，社会救助不仅体系碎，而且分支碎；不仅面上碎，而且点上碎”。

　　随着社会保障制度的全面建立和社会救助分类越来越细、覆盖面越来越宽、受助人群越来越多，九龙治水、政出多门将导致救助的对象、标准、程序、目标等诸多方面难以有效衔接，多头救助、遗漏救助、重复救助等现象不可避免。

　　事实上，社会救助“碎片化”可能导致一些面向特定群体的保障制度安排不能真正覆盖该群体的全体成员。“从现实出发，一些制度对特定群体还未做到全覆盖。例如，在社会救助中，低保制度虽然号称已经实现了应保尽保，但因实践中存在冒领、优亲厚友等现象，一些地方客观上存在符合条件者还未申请到低保的现象。”中国人民大学教授郑功成表示，社会救助应全面托底，将贫困线下的城乡居民以及有急难救助需求的城乡居民悉数纳入并施以援助，不再有任何人因生计困难而陷入绝境。

　　随着一系列政策出台，“碎片化”整合已经在政策层面破冰。在国家层面，国务院已经批准建立了由民政部门牵头、有关部门配合的全国社会救助工作部际联席会议。在地方层面，绝大多数省份也已经建立了由地方政府领导、民政牵头、有关部门配合的协调机制。

李立国此前表示，未来将通过建立和完善社会救助工作协调机制，理顺各类制度间的衔接，使得各类制度作用得到充分发挥。“推进社会救助保障一体化建设，构建惠及全民、重点突出、资源优化、公平有效的城乡社会救助保障体系，稳步提高社会救助保障水平和公平性，让人民群众共享改革开放红利，是破解城乡二元结构，推进城乡统筹发展的有效途径”。

建议理顺救助机制推进一体化

　　社科院近日发布的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告》，将城乡一体化的综合型社会救助制度全面实施，列为2015年最值得期待的五项社保改革之一。报告提出，以过去各项社会救助为基础，以2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》及促进慈善事业发展的政策性文件为基本依据，社会救助打破了城乡分割格局，建立了民政部门主导的部际协调机制，社会救助领域项目分割、政策分割、资源分割的状态有望自2015年起发生改变，是这一制度走向成熟、定型的重要年份。

　　专家建议，未来以社会救助经办机构为依托，尽快建立健全“一门受理、协同办理”机制，切实畅通救助申请和受理渠道，优化工作流程，及时受理、转办申请救助事项。同时，要解决社会救助各管理部门内部“碎”的问题，需要采取科学有效的办法，逐步进行整合，努力化“大碎”为“小碎”，化“多片”为“少片”，不断推进内部救助“一体化”。

　　对于未来社会救助体系改革，中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄认为，应完善《社会救助暂行办法》各项救助制度的运行机制，改进城乡居民最低生活保障制度的瞄准机制、待遇调整的城乡统筹。同时，加强社会救助法治建设，适时出台《社会救助法》和《社会慈善法》。进一步加大扶贫保障力度。完善城乡低保制度，逐步强化服务保障和实物保障功能。深化社会救助制度改革，理顺低保与专项救助的关系。加大社会救助财政投入，逐步提升社会救助水平。强化社会救助“救急难、托底线”的兜底功能。他表示：“相对社会保险，社会救助无论在保障人数、基金支出方面都较小，但是其作用却不可替代。即使在发达国家，社会救助支出仍然占有较高比例，尤其是在经济发展放缓时，陷入贫困的人数增加，社会救助受益人数也会相应增加。”

　　此外，在社会救助与社会福利服务领域，仅有政府供给难以满足城乡居民有需要者的全部需求，而慈善事业恰恰是最好的补充。郑功成认为，慈善事业所募集的资源能够弥补政府社会救助资源的不足，慈善组织的服务更可以满足有需要者的个性化需求，这是政府无法做到的。因此，没有慈善事业的配合，社会救助与社会福利事业的功效会大打折扣。